Od 4.10.2003 se koná v Římě mimořádné zasedání Evropské rady - mezivládní konference k budoucímu uspořádání EU - s cílem dopracování a schválení evropské ústavní smlouvy. Ukončení tohoto procesu se předpokládá do konce r. 2003. Návrh Ústavní smlouvy přináší pro stávající členské státy řadu změn. Tyto změny jsou významné i pro nově přistupující státy, které svými referendy schválili vstup do jiné Unie. Níže jsou uvedeny nejvýznamnější posuny ve fungování Unie, dané prvou a druhou částí smlouvy.
I. obecná část
Charakter unie, určený v navržené ústavní smlouvě, zůstává na pomezí mezi sdružením států a federací. Hodnoty a cíle Unie dávají důraz na jedné straně na "sociální stát" a současně vyjadřují nenarušitelnost hospodářské soutěže. To svým způsobem vyjadřuje snahu o vyváženost mezi socializujícími tendencemi a nezbytnou podmínkou pro možnost hospodářského růstu. Mezinárodní cíle se orientují zejména na podporu třetího světa a udržitelný rozvoj planety.
To, že je v dokumentu uveden výraz "udržitelný rozvoj" který v sobě skrývá volání po centralizované státní regulaci ekonomických zdrojů, je charakteristický pro jednu z tendencí (regulační) provázející současnou Unii.
Vztahy mezi Unií a členskými státy jsou dány zejména ustanovením o přednosti unijního práva stanoveného výslovně přímo v Ústavě. To bude znamenat, že ústavní soud v členském státě bude mít ještě více ztíženou možnost zkoumat ústavnost unijního práva. Tuto federalizační tendenci se smlouva snaží zmírnit větším důrazem na subsidiaritu a proporcionalitu předpisů Unie, kterou by měly nově kontrolovat národní parlamenty. Ty budou jsou informovány, ovšem bez výrazných práv zasáhnout. Přednost unijního práva je dále vyvážena možností vystoupení z EU.
Subsidiarita = Princip ustavený Smlouvou o EU (1992 Maastricht) dle něhož budou Společenství v oblastech, nespadajících do jejich výlučné působnosti, podnikat kroky jen tehdy, nebudou-li členské státy schopny provést navrhovaná opatření lépe. Smyslem tohoto principu je zajistit, že rozhodování v rámci EU probíhalo co nejblíže občanům, a zároveň respektovalo identitu členských států.
Zakládá se nově právní subjektivita Evropské unie. Dosud mají právní subjektivitu pouze Evropské společenství a EURATOM. Založení právní subjektivity Unie bude mít vliv zejména na vystupování Unie v mezinárodních vztazích a uzavírání mezinárodních smluv. Unie bude moci vystupovat jako subjekt mezinárodního práva nejen v oblasti společné obchodní politiky, ale i v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky.
Ústava upravuje trojí garanci lidských práv
- Prostřednictvím Charty základních práv Unie, která je nově vložena do Ústavy jako její část II,
- Prostřednictvím Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod novým výslovným zmocněním Unie přistoupit k této úmluvě a
- Prostřednictvím národní tradice členských států v oblasti lidských práv.
Nově je tedy do návrhu Ústavy inkorporována Charta základních práv Unie a upraveno zmocnění k přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Evropské občanství zůstává plně závislé na institutu státního občanství členského státu, Unie tedy nemá právo občanství udělovat. Zcela nové ustanovení stanoví, že okruh práv spojených s evropským občanstvím může být rozšířen evropskými (rámcovými) zákony beze změny Ústavy, rozšíření ovšem musí ratifikovat členské státy.
Ustanovení o působnostech Unie mají co do formy federální podobu. Ustanovení nerozšiřují současné působnosti. Na druhé straně však nově podrobují jednotnému právnímu (nikoliv procedurálnímu) režimu, oblasti, které ve smlouvách patřily do tzv. II. a III. pilíře. Tj. oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky a oblasti soudní spolupráce v trestních věcech a policejní spolupráce.
K faktickému rozšíření kompetencí EU může přispět zejména zavedení zásady pružnosti do výše uvedených oblastí, a to prostřednictvím možnosti rozšířením působnosti Unie mezivládním způsobem (bez ratifikace národními parlamenty, pouze s jejich informováním).
V Ústavě dochází ke snížení celkového poctu druhů unijních právních aktů, k přejmenování některých dosavadních právních aktů a v některých případech k rozšíření jejich působnosti: nařízení se mění na evropský zákon, směrnice se mění na evropský rámcový zákon, rozhodnutí na evropské rozhodnutí. Vytváří se také nový právní akt delegované povahy - evropské nařízení (může měnit evropský zákon v méně závažných záležitostech).
Nová úloha národních parlamentů a jejich zapojení do kontroly principu národní subsidiarity
Návrh Ústavy zmiňuje také národní parlamenty a jejich vazbu na kontrolu tvorby evropské legislativy. Je zde posílen princip včasné informovanosti národních parlamentů o činnosti orgánů Unie k připravované legislativě jako předběžná politická kontrola. Jako následná soudní kontrola lze využít prostřednictvím vlády žaloby k Soudnímu dvoru na porušení principů subsidiarity.
Orgány Unie
Ústava významně zasáhla do úpravy základních institucí a orgánů EU.
Poprvé je zařazena mezi základní rozhodovací instituce Evropská rada. To je příznakem zrušení pilířové struktury EU v rámci Ústavy a vytvoření jednotného institucionálního rámce. Zasedání Evropské rady se nově účastní ministr pro zahraniční záležitosti EU.
Nestanoví-Ii Ústava jinak, usnáší se Evropská rada konsensuálně, což znamená jednomyslně. Nově může rozhodovat Evropská rada i kvalifikovanou většinou, a to v případech, kdy tak stanoví Ústava.
Zcela nově je upravena funkce předsedy Evropské rady. Předsedu volí Evropská rada kvalifikovanou většinou na období dva a půl roku. Předseda může být zvolen jen dvakrát.
Maximální počet poslanců EP je Ústavou zvýšen na 736 (oproti 732, které stanovila smlouva z Nice), přičemž je stanovena minimální hranice 4 poslanců pro každý členský stát.
Obecně uplatňovaným hlasovacím postupem v Radě ministrů je hlasování kvalifikovanou většinou. Kvalifikovaná většina je oproti úpravě ve Smlouvě ES upravena odlišně.
Členské státy již nemají přidělen určitý počet hlasů, ale kvalifikovaná většina je vymezena jako nadpoloviční většina členských států, které zastupují nejméně 3/5 obyvatelstva Unie. Pokud ale podle Ústavy nerozhoduje Evropská rada nebo Rada ministrů na základě návrhu Komise nebo z podnětu ministra zahraničních věcí EU, tvoří kvalifikovanou většinu 2/3 členských států, které zastupují nejméně 3/5 obyvatelstva Unie. Tímto způsobem bude Evropská rada a Rada ministrů rozhodovat až po 1. 11. 2009. Takovýto způsob rozhodování výrazně změní poměr sil v neprospěch malých států. Např. Česká republika ze současných 3,7% na 2,2%, a na druhé straně Spolková republika Německo z 9% na 18,1%.
Evropská komise se bude skládat ze 13 komisařů, předsedy Komise, ministra pro zahraniční záležitosti EU a z 15 dalších komisařů bez hlasovacího práva. Pravidla pro fungování Evropské komise podle Ústavy vstoupí v platnost také 1. 11. 2009. Evropská rada rozhoduje se souhlasem předsedy Evropské komise kvalifikovanou většinou o jmenování ministra pro zahraniční záležitosti EU. Ministr se účastní jednání Evropské rady, je místopředsedou Evropské komise a předsedá Radě ministrů pro zahraniční záležitosti. Požadavek na to, aby každá země měla svého komisaře je i požadavkem zástupců ČR na současné konferenci v Římě.
Ve složení a fungování základních orgánů EU došlo v některých případech k zásadním změnám, které posilují federalizaci. Výsledkem nové úpravy fungování institucí EU je:
a) posun ve prospěch federalizace prostřednictvím nových funkcí
b) posílení role Evropského parlamentu
c) snížení vlivu malých států
Ad a) posun ve prospěch federalizace prostřednictvím nových funkcí
Vytvoření funkce ministra pro zahraniční záležitosti.
Tím byla posílena zahraničněpolitická pravomoc Komise a tím i Unie. Jeden z členů a místopředseda Komise (tj. ministr pro zahraniční záležitosti) má pravomoci zároveň v obecné (nikoliv pouze obchodní jako dosud) zahraniční politice.
Vytvoření funkce předsedy Evropské rady (tzv. evropský prezident)
Vytvoření jednotného institucionálního rámce pro všechny pilíře tzn. že všechny kompetence jsou rozhodovány stejnými orgány a stejnou formou rozhodování a kontrolovány Evropským soudním dvorem.
Na jedné straně jednotný institucionální rámec umožňuje větší pružnost vývoje kompetencí. Strážcem, který by měl bránit rozšiřování kompetencí z hlediska znění Ústavy, se ve všech oblastech úpravy stává Soudní dvůr.
Na druhé straně není jednotný institucionální rámec dotažen do konce pro některé oblasti zůstává procedura částečně či zcela zvláštní. Tuto zvláštní proceduru má společná zahraniční a bezpečnostní politika, ztíženou pak část bývalého třetího pilíře, některé rozhodování zůstává na bázi jednomyslnosti v Radě ministrů a další.
Zvláštní procedury by měly na druhé straně bránit rozšíření rozhodování v rozhodujících oblastech politické citlivosti (společná zahraniční a bezpečnostní politika, spolupráce v trestních věcech a policejní spolupráce, daně, sociální dávky aj.).
Nová úloha a složení Evropské rady
- Evropská rada posílila organizačně (4 krát ročně se schází v Bruselu, má stabilního předsedu), což posouvá její charakter od orgánu jen mezivládního (summity) k orgánu více evropskému.
Ad b) posílení role Evropského parlamentu
Postavení EP je posíleno prostřednictvím všeobecného použití spolurozhodovací procedury při přijímání sekundární legislativy (EP má pravomoc přijímat pozměňovací návrhy, popř. návrh zákona jako celek zamítnout.)
Pokud jde o Radu ministrů, ta zůstává hlavním zákonodárcem. Rozhodujícím iniciátorem zákonů je nadále Komise, tato funkce zůstává stabilní. Komise také zůstává orgánem, který si hlídá svůj návrh. Pokud Komise nesouhlasí s pozměňovacími návrhy Evropského parlamentu, hlasuje Rada přísnější většinou. V některých politicky citlivých oblastech Komise nově získala právo zákonodárné iniciativy.
Vzhledem k tomu, že v EU nemůže vznikat legislativa jinak než na základě návrhu Komise (poslanci Parlamentu nemají právo předkládat návrhy zákonů, jak je to běžné v demokratických zemích), je hlasovací právo v Komisi při předkládání návrhů důležité.
ad c) snížení vlivu malých států
Nové hlasovací většiny v Radě ministrů posilují velké členské státy - dosud měly největší státy poměrně méně hlasů vzhledem k počtu obyvatel než státy menší. (Nové většiny budou platit až po r. 2009.). viz výše - kvalifikovaná většina
Soudní dvůr
Návrh Ústavy zachovává v zásadě dvoustupňovou soudní soustavu (označenou jako Soudní dvůr), kterou tvoří Evropský soudní dvůr a nově pojmenovaný Vysoký soud. ESD spojuje úlohu nejvyššího soudu s úlohou soudu ústavního. Návrh Ústavy rozšiřuje jurisdikci ESD zejména v oblasti současného "třetího pilíře" (oblast soudní spolupráce v trestních věcech a oblast policejní spolupráce) . Nově je upravena soudní kontrola dodržování dělby kompetencí při implementaci společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Nová je výslovná úprava možnosti napadení aktu pro porušení principu subsidiarity. Postavení Soudního dvora je obecně ve srovnání se současným stavem značně posíleno vzhledem k vágnosti řady klíčových ustanovení návrhu Ústavy spolu s neprovázaností jednotlivých částí
Demokratický život v Unii
Nově je ve smlouvě zařazena úprava tzv. "demokratického života" v Unii. Důvodem zařazení této úpravy může být je dlouholetá snaha o překonání demokratického deficitu Unie (tj. rysu, který spočívá především v exekutivním charakteru hlavního zákonodárce Unie - Rady ministrů).
Zásady, které hlava Demokraticky život obsahuje, jsou základními zásadami každého právního státu. Z nich se vymyká princip zastupitelské demokracie, který je nejzávažnější novinkou v této části smlouvy. Princip reprezentace se má projevovat na dvou úrovních. Jednak na úrovni Unie - unijní rozhodování je kontrolováno Evropským parlamentem, voleným přímo občany Unie. Vzhledem k tomu, že EP nemá ještě postavení plnokrevného parlamentu, je zastupitelský princip na úrovni Unie doplněn zastupitelskou demokracií jednotlivých států.
Běžné nástroje právního státu jsou doplněny o nezávazné nástroje zapojení občanů do rozhodování. Začlenění těchto nástrojů do Ústavy je spíše příznakem bezradnosti, jak včlenit občany k rozhodování v Unii. Ustanovení upravující zásadu participativní demokracie je zcela nové a zavádí vágní proklamaci o tom, že Unie provádí výměnu názorů s občany. Zcela nové je konkrétní ustanovení upravující možnost lidové iniciativy na základě alespoň l 000 000 podpisů.
Přistoupení, pozastavení členství a vystoupení
Na rozdíl od přistoupení a pozastavení členství, jejichž úprava je shodná jako ve smlouvách, je vystoupení zcela nový institut. Vystoupení z Unie je formulováno tak, že jde o zcela autonomní rozhodnutí členského státu - k vystoupení není třeba žádné součinnosti ze strany Unie. Úprava vystoupení zpochybňuje doktríny Evropského soudního dvora o trvalém předání suverénních práv členskými státy Unii.
Ústavodárná iniciativa bude napříště kromě členských států a Komise moci vycházet i z návrhu Evropského parlamentu. Nově je Ústavodárná iniciativa oznamována národním parlamentům. O tom, zda se vůbec bude o návrhu jednat, rozhodne Evropská rada nadpoloviční většinou (po konzultaci s Evropským parlamentem a Komisí). Poté předseda Evropské rady svolá Konvent (EP musí souhlasit, pokud se Evropská rada rozhodne Konvent z důvodu malého rozsahu změn nesvolat).
O změnách Ústavy rozhodne jednomyslně mezivládní konference, ratifikují je všechny státy. Pokud některý stát změnu neratifikuje do dvou let, věc se vrací k Evropské radě. Ústava a její tvorba zůstává v rukou států, které ji budou novelizovat na základě jednomyslnosti a ratifikovat podle vlastních předpisů.
Nepřijetí většinového rozhodování při změně Ústavy je hlavním "brzdícím" mechanismem proti federalizaci EU.
II. část Charta základních práv Unie
Zcela nově byla do textu návrhu Ústavy jako její část II, a tedy závazný právní text, začleněna Charta základních práv Unie.
Zařazení tohoto "katalogu" základních práv do textu Ústavy má přispět k prohloubdní tzv. dimenze "Evropy občanů".
Diskuse o právní povaze Charty a jejím začlenění do Ústavy se stala jedním ze základních dosti kontroverzních témat Konventu o budoucnosti Evropy.
Charta obsahuje totiž nejenom "klasická" subjektivní základní práva, tak jak je známe např. z Evropsk úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ale i řadu práv hospodářské a sociální povahy převzatých z Evropské sociální charty, která obsahuje spíše "sociální vymoženosti" odvislé od stavu hospodářství.
Navíc v Chartě neexistuje rozlišení mezi "právy" a "principy". Tyto principy mají aspirační charakter. Pojmy některých článků navíc postrádají preciznost a jasnost, která by byla očekávána u článků listiny práv, jež mají být vymahatelná jednotlivými u soudu.
Změny v závěrečných "horizontálních" článcích 51 a 52 mimo jiné výslovně zakotvily, že Charta nemůže mít za následek rozšíření kompetencí Unie.
To znamená, že na instituce Unie a členské státy se Charta vztahuje pouze v rozsahu, v jakém je provedena právem Unie. Znovu byla konstatována skutečnost, že text Charty je koncipován s ohledem na princip subsidiarity. Při výkladu práv se má plně přihlížet k "zákonodárství a zvyklostem členských států".
Obavy (zejména Británie) z toho, aby extenzivní interpretace Charty nevedla k uznání nových práv vedla k doplnění preambule Charty v tom smyslu, že bude interpretována soudy Unie a členských států tak, že bude řádně zohledněn komentář (vysvětlení) zpracovaný předsednictvem Konventu, který Chartu vypracoval. Tento komentář se tak stává závazným interpretačním východiskem, resp. součástí ústavního textu, jak pro národní, tak pro unijní soudy. Komentář pak umožní rozlišit mezi právy a principy.
Ne všechna práva upravená Chartou jsou subjektivními přímo aplikovatelnými právy. Pojem "principy" je třeba chápat ve smyslu "programovém", k jejich naplnění má směřovat unijní legislativa a legislativa členských států. Tento rozdíl byl akcentován nově doplněným ustanovením či. II - 52 odst. 5: Ustanovení této Charty, která obsahují principy, mohou být provedena akty zákonodárné a výkonné povahy orgány a institucemi Unie a akty členských států, pokud při výkonu svěřených kompetencí provádějí právo Unie. Soudně je možné se jich dovolávat pouze při interpretaci uvedených aktů a při rozhodování o jejich zákonnosti
Návrh Ústavy řeší i související otázku přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Do či. I - 7 odst. 2 bylo vloženo ustanovení o záměru Unie přistoupit k této úmluvě. Výslovně je dále Ústavou stanoveno, že o tomto přistoupení musí Rada rozhodnout jednomyslně se souhlasem Evropského parlamentu (či. III - 227 odst. 7 ), a že toto přistoupení neovlivní dělbu kompetencí mezi členskými státy a Unií.
Vztah mezi Chartou a Úmluvou: samotná Charta obsahuje všechna "klasická" subjektivní základní práva, tak jak je známe např. z Úmluvy a navíc i typické deklarace státních cílů. Charta jde dále nežli Úmluva. Je také nutné zdůraznit, že Úmluva vznikla v r. 1950 a tedy neobsahuje práva, která se zformovala v nedávné době. Pokud porovnáme dokumenty, které nejvíce ovlivnily podobu Charty, tedy Úmluvu a Evropskou sociální chartu, tak zjistíme, že Charta obsahuje většinu práv v nich uvedených.
Přesto Charta má menší sílu nežli Úmluva, protože se týká aktů členských států, při výkonu práva Unie, kdežto Úmluva obsahuje vymahatelná práva, která se opírají o ustálenou judikaturu Evropského soud pro lidská práva ve Štrasburku.
Začlenění Charty do ústavního textu považují jeho příznivci za pokrok v "budování Evropy občanů". Toto řešení, stejně jako přistoupení Unie k Úmluvě, které návrh Ústavy výslovně předpokládá, však zůstává kontroverzní, jak z politických, tak z právních důvodů.
|
Co nového přináší návrh Ústavy pro Evropu 
