Premiéři a hlavy států všech členských zemí Evropské unie podepsali v Římě ústavní smlouvu EU. Za ČR vyslovil s ústavou souhlas premiér a ministr zahraničních věcí. Text vypracoval Konvent složený ze zástupců členských a tehdy ještě kandidátských zemí EU, který zasedal od února 2002 do července 2003. Konventní návrh nebyl na mezivládní konferenci v Římě v říjnu 2003 přijat. Kompromisní verze byla schválena teprve letos v červnu na zasedání Evropské rady.
Za politováníhodné lze považovat, že tuto smlouvu schválila vláda těsně před podpisem a neumožnila vážnější diskusi.
Níže předkládám informaci o tom (A) jaké jsou změny smlouvy oproti konventnímu návrhu a (B) jaké změny přináší nová smlouva ve srovnání se stávajícími smlouvami o Evropské unii a o Evropském společenství.
A. Proměny konventního návrhu ústavní smlouvy
Preambule byla pozměněna tak, aby nepůsobila nadměrně nadneseným dojmem, přičemž byla odstraněna i Thukydidova definice demokratického zřízení. Připomínají se zde rovněž „hořké zkušenosti“ předcházející sjednocení Evropy. Pro odpor zástupců Francie a Belgie nedošlo nakonec k začlenění odkazu na formativní tradice evropské civilizace (antické, křesťanské ani osvícenské).
Mezi hodnotami Unie, jejichž porušení členským státem může být ze strany EU sankcionováno, se objevil respekt k právům menšin, evropská společnost se má přitom vyznačovat i nepřípustností diskriminace a rovností mužů a žen
Mezi všeobecné cíle Unie se dostalo rovněž udržení cenové stability
Unie dle čl. I-5 ústavní smlouvy ctí nejen národní identitu členských zemí, ale také jejich rovnost před ústavní smlouvou
Úprava symbolů Unie byla ze závěrečné části čtvrté přenesena do úvodních ustanovení ústavní smlouvy
Upřesněn byl způsob jednání Rady ministrů včetně připomenutí významu COREPER pro přípravu zasedání Rady. Jedná-li Rada o návrhu legislativního aktu, musí být její schůze veřejná, přičemž konfigurace Rady ministrů (ze samotné smlouvy existují Rada pro všeobecné záležitosti a Rada pro zahraniční záležitosti) mohou být doplněny rozhodnutím Evropské rady, a to rozhodnutím učiněným kvalifikovanou většinou.
(COREPER = výbor stálých zástupců - Výbor stálých představitelů, kteří projednávají a připravují návrhy, o nichž poté rozhoduje Rada ministrů)
Zatímco Evropskou radu vede stálý předseda, pro zasedání Rady ministrů se zavádí na období 18 měsíců týmové předsednictví 3 zemí, z nichž každá po šest měsíců předsedá jednání Rady ministrů. Týmové předsednictví rotuje mezi členskými státy při zohlednění „rozmanitosti a geografické rovnováhy“ Unie.
Pro rozhodnutí kvalifikovanou většinou je potřeba souhlasu alespoň 55% států tvořených minimálně 15 zeměmi s 65% obyvatel EU, přičemž blokační menšina musí být tvořena alespoň 4 státy. Tzv. superkvalifikovaná většina vyžaduje souhlas alespoň 72% států reprezentujících nejméně 65% obyvatel Unie.
Každý z členských států EU má v Evropském parlamentu alespoň 6 míst. Maximální počet křesel na členský stát se přitom redukuje na 96, což postihne jmenovitě SRN. Celkový počet poslanců Evropského parlamentu nepřesáhne 750 osob.
Zpřesněna jsou technická ustanovení týkající se Evropské komise, jmenování jejího předsedy, odvolání Komise jako celku a výkonu mandátu jejích členů. Až do roku 2014 bude mít každý členský stát „svého“ komisaře, poté bude Komise redukována na počet odpovídající dvěma třetinám členských států (tj. 18 komisařů po vstupu Rumunska a Bulharska, včetně předsedy a ministra zahraničních věcí Unie), vybíraných na základě principu rovného střídání.
Evropský ministr zahraničních věcí předsedá Radě ministrů pro zahraniční záležitosti a při výkonu své funkce se opírá o Evropskou zahraniční službu, jejímiž členy jsou jak zaměstnanci stávajícího Generálního sekretariátu Rady a Evropské komise, tak i diplomaté z diplomatických sborů členských států
V procesu schvalování rozpočtu ústavní smlouva respektuje postavení Evropského parlamentu jako v zásadě rovnocenného partnera Rady ministrů, přičemž poměrně podrobně upravuje komplikovanou proceduru nalézání kompromisního řešení v případě sporu o podobu rozpočtu
O zahájení posílené spolupráce v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky se rozhoduje jednomyslně
Zavádí se stálá strukturovaná spolupráce ve společné obranné a bezpečnostní politice v obrysech dohodnutých v zásadě již během italského předsednictví EU (nutnost splnění stanovených kritérií jako podmínka přístupu, rozhodování kvalifikovanou většinou po jejím ustavení omezeno na participující státy, podrobnosti stanoveny v dodatkovém protokolu)
Závazek vzájemné pomoci pro případ ozbrojeného napadení některého z členských států zůstává sice nadále vyjádřen v čl. I-40 odst. 7, avšak je doplněn větou, vyjadřující respekt k specifickému postavení neutrálních států v EU (Rakousko, Irsko, Finsko…). Spolupráce v této oblasti navíc nemůže být v rozporu se závazky NATO, které zůstávají pro smluvní strany Organizace Severoatlantické smlouvy základem jejich společné obrany.
V případě citlivých ustanovení týkajících se spolupráce v trestních věcech umožňuje ústavní smlouva i při aplikaci kvalifikované většiny využít mechanismu tzv. záchranné brzdy. Jeho podstatou je možnost, aby členský stát, který by v přijetí určitého návrhu evropského rámcového zákona spatřoval zásah do základních principů vlastního systému trestního práva, požádal o zařazení předmětné materie na pořad jednání Evropské rady. Tam se rozhodne jednomyslně o dalším osudu takového aktu. Aby nebyla blokována ta část členských států, která usiluje o přijetí předmětného sporného aktu, umožňuje se jim využití institutu posílené spolupráce.
Mechanismus záchranné brzdy se uplatní i v oblasti sociální politiky, možnost aplikace rozhodování kvalifikovanou většinou v daňové spolupráci (čl. III-62, III-63) byla zcela vypuštěna
Víceletá finanční perspektiva se schvaluje jednomyslně s možností budoucího přechodu na rozhodování kvalifikovanou většinou
Čl. III-175 ústavní smlouvy nově umožňuje, aby jednomyslným rozhodnutím Evropské rady byly rozšířeny pravomoci evropského prokurátora nad rámec ochrany finančních zájmů EU
V otázce dodržování rozpočtové disciplíny bylo dosaženo následujícího kompromisu: Deklarace připojená k ústavní smlouvě připomíná význam dodržování zásad Paktu stability a růstu, avšak na druhé straně v případě zjištění nadměrného rozpočtového schodku může Evropská komise pouze doporučit další postup vůči provinivšímu se členskému státu.
Má-li být změněno takové ustanovení části III, které se netýká přenosu kompetencí, není třeba svolávat mezivládní konferenci. O takové změně rozhoduje jednomyslně Evropská rada, přičemž její rozhodnutí vstoupí v platnost poté, co je schválí členské státy v souladu se svým ústavním pořádkem.
Tzv. passerelle zůstává pouze v přesně vymezených případech u jednotlivých evropských politik. Obecná passerelle (dříve obsažená v čl. I-24 návrhu ústavní smlouvy, nyní v čl. IV-7a) je modifikována tak, že její aplikace může být vyloučena tehdy, když s jejím uplatněním v daném případě vysloví nesouhlas alespoň jeden národní parlament (tzn. jeden národní parlament může zablokovat přechod na kvalifikovanou většinu v určité oblasti).
Řada ustanovení návrhu ústavní smlouvy EU je specifikována v připojené sérii deklarací, které mj. zakotvují význam tzv. Vysvětlení pro aplikaci Charty základních práv a vážou zásadu přednosti evropského práva na stav dosažený judikaturou Evropského soudního dvora
Přestože ústavu nepovažuji za nutnou a to zejména z důvodu, že dotvářet bez dostatečné diskuse za pomocí ústavy evropský stát bez vlastního politického národa a navíc v procesu, který neumožňuje dostatečnou demokratickou kontrolu, představuje řadu rizik, lze zhodnotit tyto změny z hlediska postupující integrace a nápravy demokratického deficitu:
Institucionální reforma fungování Unie, která představovala při jednání mezivládní konference zdroj nejvýraznějších rozepří mezi členskými státy, byla završena dosažením konsensu spojeného s ústupky všech zúčastněných stran.
Za realistické se jeví řešení sporu o zavedení kvalifikované většiny do některých citlivých oblastí. Zde se jedná jak o respektování konventního konsensu v případě jednomyslného rozhodování v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, tak i o zachování jednomyslného hlasování v daňových otázkách.
Mechanismus tzv. záchranné brzdy v oblasti sociální politiky a spolupráce v trestních věcech v kombinaci s možností integračně orientovaných států zahájit posílenou spolupráci lze považovat za adekvátní řešení rozporu mezi odlišnými představami o evropské spolupráci v daných politikách.
Lze uvítat zavedení oprávnění každého národního parlamentu relevantním způsobem se vyjádřit k rozhodnutí o využití všeobecné přechodové klausule (dříve čl. I-24 ústavní smlouvy), jakkoli jde o řešení z formálně právního úhlu pohledu ne zcela adekvátní. Na druhé straně nelze neopomenout, že řada ustanovení ústavní smlouvy zavádí přechodové klausule umožňující v dílčích politikách přechod na rozhodování kvalifikovanou většinou na základě pouhého rozhodnutí Rady ministrů. V těchto dílčích případech přitom není možnost posouzení takovéhoto kroku národním parlamentům výslovně zaručena, což přináší riziko rozdílných interpretací.
Lze vyslovit politování nad tím, že nedošlo k přezkoumání stávajícího znění tzv. doložky o pružnosti (dříve čl. I-17) vč. možnosti zavedení časového či věcného omezení na jejím základě přijatých opatření. Za sporné lze považovat i možnost rozšiřovat rámec působnosti Unie pouhým rozhodnutím Rady ministrů (srov. rozšiřování oblastí trestné činnosti, kde se uplatní evropská normotvorba, dle čl. III-172 odst. 1 věta třetí, či možnost rozšiřovat akční rádius působení tzv. evropského prokurátora dle čl. III-175 odst.4). Výbor v této souvislosti rovněž diskutoval o otázce zřízení speciálního kompetenčního soudu, který by v případě nejasností nad limity pravomoci, svěřené členskými státy Evropské unii, rozhodoval o případně vzniknuvších sporech.
B. Změny, které návrh ústavní smlouvy ve své definitivní podobě přináší oproti stávající úpravě obsažené v zakládacích smlouvách
Zásadní změny přináší návrh ústavní smlouvy EU zejména v oblasti institucionální architektury EU. Postavení Evropské komise je upevněno zejména článkem 25 odst. 2, kterým se Komisi přiznává všeobecné a výlučné oprávnění iniciovat přijetí unijního právního aktu. Iniciačním oprávněním Komise disponuje i v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, čímž je potvrzen trend nastoupený již Amsterodamskou smlouvou. Prostřednictvím nově zřizované funkce ministra zahraničí Unie, který je zároveň místopředsedou Evropské komise, má Komise možnost zprostředkované účasti na aktivitách členských států v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU.
Jakkoli nedochází k výrazné proměně struktury i fungování Evropského soudního dvora, některé změny (explicitní uznání přednosti evropského práva před právem národním v ústavní smlouvě, přezkum dodržování principu subsidiarity, rozšíření působnosti ve sféře dosavadního třetího pilíře, právní závaznost Charty základních práv a rozšíření aktivní legitimace v přístupu k Soudnímu dvoru) a zejména vágní formulace řady kompetenčních zmocnění otevírají prostor pro extensivní výkon pravomocí soudu, který může aspirovat na postavení blížící se statutu vnitrostátního ústavního soudu. Evropský soudní dvůr může v dané konstelaci úspěšně aspirovat na postavení instituce významně ovlivňující budoucí podobu evropské integrace prostřednictvím své výkladové praxe.
Odhlédneme-li od Evropské rady, která se stává řádným orgánem Unie řízeným stálým předsedou, nedochází k zásadní proměně v postavení Rady ministrů. Navržený mechanismus rotačního týmového předsednictví (3 státy po dobu 18 měsíců) ovšem neřeší zásadní problém spočívající v hledání takového způsobu rozhodování, který by umožnil spojit kritérium efektivity s požadavkem na kratší interval při střídání členských států v předsednické funkci.
Jakkoli pak při konstrukci výpočtu kvalifikované většiny nebyl naplněn požadavek České republiky na zajištění parity kvóra počtu států a kvóra počtu obyvatel, lze alespoň přivítat navýšení minimálního počtu států, potřebného k dosažení rozhodnutí kvalifikovanou většinou. Zvýšení kvóra počtu států totiž objektivně zvyšuje význam menších členských zemí Unie při hlasování.
Z hlediska postavení Senátu PČR stojí dále za pozornost role, kterou přisuzuje ústavní smlouva národním parlamentům. V prvé řadě se jedná o oprávnění schvalovat budoucí změny ústavní smlouvy, které zůstává zásadně v rukou národních parlamentů. Jakkoli v průběhu jednání mezivládní konference došlo v daném ohledu k žádoucí úpravě všeobecné přechodové klausule (passerelle), za problematické lze považovat široké pojetí (tj. bez věcného či časového omezení) klausule flexibility a hojný výskyt dílčích přechodových klausulí (např. čl. I-39, III-104, -130, -170, -201). Za prolomení kompetenční kompetence členských států lze považovat také možnost rozšiřování oblastí trestné činnosti regulovaných unijní normotvorbou, a to způsobem, který je vyjádřen v čl. III-172 návrhu ústavní smlouvy.
Z hlediska kontroly dodržování principu subsidiarity při normotvorné činnosti Unie v souladu s podmínkami stanovenými v návrhu Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality zůstává pak také otázkou, zda vymezená šestitýdenní lhůta (čl. 6 Protokolu) poskytuje dostatečný prostor k zaujetí stanoviska parlamentní komory. Již nyní však lze konstatovat, že kontrolní mechanismus předpokládaný v daném Protokolu si velmi pravděpodobně vyžádá úpravu zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu. Změny jednacího řádu Senátu by si mohlo vyžádat rovněž přijetí evropského zákona určujícího postavení Europolu a Eurojustu ve smyslu čl. III-174 odst. 2 a čl. III-177 odst. 2 návrhu ústavní smlouvy. V této souvislosti bere Výbor s politováním na vědomí vypuštění věty druhé v čl. III-160, která na rozdíl od znění čl. III-161 umožňovala národním parlamentům přímý podíl na hodnocení působení Unie ve sféře justiční a policejní spolupráce (prostor svobody, bezpečnosti a práva).
princip subsidiarity = rozhodování na místní úrovni tam, kde je to možné (v oblastech, které nespadají do výlučné pravomoci společenství.)
Vedle změn institucionální povahy, kdy dochází k posunu v konfiguraci postavení jednotlivých orgánů Evropské unie, jsou pro posouzení návrhu evropské ústavní smlouvy důležité zejména změny v unijních kompetencích, tedy ve sféře působnosti, která se na základě dohody členských států otevírá pro činnost orgánů EU. Ústavní smlouva přitom pouze zakládá prostor pro běžnou legislativní činnost Unie, přičemž zůstává otevřenou otázka, do jaké míry a jakým způsobem orgány EU vymezené oblasti vlastní normotvorbou opravdu pokryjí. Přechod na rozhodování kvalifikovanou většinou, který vede k usnadnění rozhodování v řadě otázek, je v citlivých oblastech přitom zpravidla neutralizován možností využití tzv. záchranné brzdy
Obě stránky věci (tj. institucionální reforma a kompetenční změny) spolu přitom úzce souvisejí. Oslabení Evropské komise v procesu přijímání opatření při nadměrných rozpočtových schodcích členských států (čl. III-76 odst. 6) může být kupříkladu kompenzováno její zvýšenou aktivitou v jiných oblastech, zejména tam, kde ústavní smlouva EU otevírá nové možnosti právní regulace. Prostor pro posílení koordinace hospodářských politik zemí eurozóny včetně působení ve vnějších vztazích tak otevírají články III-88-90 návrhu ústavní smlouvy. V souladu s tendencí vytvářet pojetí EU jako společenství nikoli pouze ekonomického ale také politického může dále dojít i k posílení aktivit v oblasti dosavadního třetího pilíře či v rámci boje proti diskriminaci, který má být dle nového článku III-3 promítnut do všech unijních politik. Domnívám se, že je zapotřebí zohlednit princip subsidiarity při veškeré legislativní činnosti Unie. Zároveň pro přiblížení rozhodovacího procesu Unie občanům je především zapotřebí nezatěžovat každodenní život občanů nadměrnou regulací.
Z hlediska vymezení působnosti orgánů EU a změny rozhodovacích procedur došlo v ústavní smlouvě oproti stávajícímu stavu k nejvýznamnějším změnám v oblasti dosavadního II. a III. pilíře. Posun v obou oblastech vyjadřuje posílení politické dimenze dříve primárně hospodářské spolupráce členských států EU.
Kapitola IV. hlavy III. třetí části ústavní smlouvy, nazvaná Oblast svobody, bezpečnosti a spravedlnosti, upravuje problematiku spolupráce členských států ve věcech justice a vnitřních věcí, čímž odstraňuje stávající rozdělení těchto záležitostí mezi tzv. I. a III. pilíř evropského práva. Dochází zde sice k faktické komunitarizaci rozhodovacího procesu a odstranění většiny dosud výrazných prvků mezivládní spolupráce, na druhé straně však nejde o krok revoluční, který by byl v rozporu s dosavadní vývojovou tendencí vyjádřenou v Maastrichtské a Amsterodamské smlouvě. Komunitarizace zde navíc není zcela důsledná, odstraněním přechodných období je realizována ve sféře azylové a migrační politiky, na druhé straně řadu specifik si zachovává úprava spolupráce v trestních věcech. Zde např. čl. III-165 nesvěřuje iniciační monopol legislativní aktivity Evropské komisi, ale zachovává oprávnění členských států předložit návrh právního aktu. V takovém případě je rovněž kvalifikovaná většina definována odlišně tak, aby přijetí opatření vyjadřovalo přesvědčení výraznější majority členských zemí (čl. I-24 odst.2). U citlivých otázek je zaručena možnost tzv. záchranné brzdy, která umožňuje suspendovat použití hlasování kvalifikovanou většinou (III-171 odst. 3, III-172 odst. 3).
Za důležitou změnu je nutno považovat zavedení plné jurisdikce Evropského soudního dvora v oblasti justice a vnitřních věcí a zakotvení možnosti zřízení Evropské prokuratury, které mohou být svěřovány další pravomoci i bez formálních změn ústavní smlouvy (čl. III-175). Oproti současnému stavu, vyjádřenému v čl. 34 odst. 2 Smlouvy o EU, se uplatní i v otázkách spolupráce v trestních věcech zásada přímého účinku právních aktů, což vnáší do dané oblasti i snazší možnost vymahatelnosti plnění přijatých závazků. Tato skutečnost souvisí s eliminací specifických pramenů práva dosavadního třetího pilíře (rámcová rozhodnutí, úmluvy). Z hlediska hmotněprávního představuje pak podstatnou změnu zakotvení řady nových cílů, jejichž splnění orgány EU sledují, a to včetně vytvoření společného azylového systému (čl. III-167 odst. 2).
Snaha o sjednocení vnějšího působení Evropské unie, dříve rozděleného mezi tzv. I. a II. pilíř, nalezla ohlas v zahrnutí předmětných ustanovení do rámce hlavy V. třetí části ústavní smlouvy, nazvané Zahraniční činnost Unie. Zde je obsažena jak úprava společné zahraniční a bezpečnostní politiky, tak i společné obchodní politiky a rozvojové spolupráce (vč. humanitární pomoci). Je zde rovněž upraveno uzavírání mezinárodních dohod a vztahy Unie k mezinárodním organizacím. Za účelem posílení a sjednocení vnější činnosti Unie došlo ke změnám do jisté míry omezujícím mezivládní charakter spolupráce ve společné zahraniční a bezpečnostní politice Unie. Za významný doklad této skutečnosti lze považovat jednak zakotvení právní subjektivity Unie umožňující její samostatné zahraničně-politické jednání, i všeobecné, nově formulované oprávnění k uzavírání mezinárodních smluv (čl. I-12), které vychází z praxe judikované Evropským soudním dvorem (implicitní pravomoci). Zmínit je nutno rovněž zřízení funkce evropského ministra zahraničí, který je zároveň místopředsedou Evropské komise. Na druhé straně zůstává zachována řada specifických rysů společné zahraniční a bezpečnostní politiky. O jmenování zmíněného evropského ministra zahraničí rozhoduje Evropská rada (čl. I-27). Přetrvávající mezivládní prvky rozhodování ve sféře společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie dále dokládá zachování jednomyslného rozhodování v Radě ministrů coby obecného pravidla, i skutečnost, že Evropský parlament je pouze konzultován a informován. V souladu s čl. III-282 se zde obecně (s výjimkou kompetenčních záležitostí) neuplatní ani jurisdikce Evropského soudního dvora. Ve sféře společné zahraniční a bezpečnostní politiky zůstávají také zachovány specifické nástroje rozhodování, vydávání evropských zákonů a evropských rámcových zákonů je vyloučeno (čl. I-39 odst. 7). Jasným dokladem vůle k posilování branně-bezpečnostní dimenze společenství je přitom nově do primárního práva EU začleněná klauzule solidarity (čl. III-231).
Za významnou změnu oproti existujícímu stavu je zejména formulování kritérií tzv. strukturované spolupráce v obranné a bezpečnostní politice Unie. Příslušný protokol připojený k návrhu ústavní smlouvy zde obsahuje konkrétní závazky, jejichž naplnění má vést k vytvoření kapacit pro plánované mise těch členských států Unie, které mají o prohloubenou spolupráci zájem. Minimální počet členských zemí, potřebný k zahájení takovéto spolupráce však protokol o strukturované spolupráci neobsahuje
viz také
>> "Co nového přináší návrh ústavy pro Evropu" 13.10.2003
>> "Slabá místa evropské ústavy" 12.11.2003
|
Jaké změny přináší evropská ústavní smlouva (29.10.2004)
