Zdá se, že návrh nové evropské Reformní Smlouvy, která nahradí tzv. euroústavu (nepřijatou referendy ve Francii a v Nizozemí) již podle dnes existujícího mandátu bude jen její mírnou modifikací. Ze změn, které měla euroústava přinést, mají být zachovány téměř všechny, jen se tak stane méně nápadným způsobem. Jistou změnou je také posun stanovisek vládních činitelů z EU, kde většina (kromě Irska a možná Dánska) tvrdí, že se nová reformní smlouva nemusí schvalovat v referendech. Hodnocení výsledku dohody aktéry jednání se vyznačuje v podstatě všeobecnou spokojeností, přestože se mnohé jejich vyjádření vzájemně vyvracejí. Je zřejmé, že dosažení dohody bylo jedním z hlavních cílů Evropské rady.
Co přináší reformní smlouva
z hlediska změn oproti návrhu euroústavy a z hlediska mandátu
vlády ČR
Symbolická dimenze
Výsledky: Nedošlo k té míře formalizace jak byla zamýšlena v euroústvě. Tj. nedošlo k zakotvení symbolů hymny a vlajky EU. Nedošlo také k pojmenování funkce "ministra zahraničních věcí".
Vláda: Je nezbytné odstranit veškeré atributy „evropské státnosti“, jako je pojem „ústava“zakotvení kvazistátních symbolů Unie, pojmenování funkce „ministra“ zahraničních věcí. Důvodem je symbolický význam který akcentuje Unii jako společenství států.
Hodnocení: je zde patrný posun ve směru, který vláda prosazovala. Pozice "ministr zahraničních věcí" se nyní bude nazývat "vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku". Na druhé straně bude věcný obsah této funkce shodný s tím jak jej deklarovala euroústava. Symboly, přestože nebudou formalizovány, se budou používat nadále. Změny se týkají spíše symbolických významů - bylo dosaženo shody týkající se odstranění prvků ústavní povahy, které by mohly být z pohledu jejich názvu interpretovány jako krok k federalizaci EU.
Změny v orgánech EU a reforma institucí
Výsledky: Systém vymezení kvalifikované většiny podle smlouvy z Nice (který je platný dodnes), bude prodloužen do roku 2014, kdy může být dále prodloužen až do roku 2017 v případech schvalování určitých rozhodnutí, které si vyžádá jakýkoliv členský stát. Fakticky je to prodloužení o deset let, teprve poté se bude aplikovat buď dvojí většina (tj. sytém navrhovaný v euroústavě) anebo jiný systém, pro který si nechává Evropská rada pootevřené dveře k jakémukoliv jinému hlasování
Vláda: Nová smlouva by neměla zhoršit postavení ani rozhodovací a hlasovací váhu ČR a zemí srovnatelné velikostiv EU
Pozn.: současné vymezení kvalifikované většiny (které je uvedeno v čl. I-25 euroústavy), které stanoví tzv. princip dvojí většiny (55% členů Rady, nejméně však 15 států a 65% obyvatelstva Unie) zvýhodňuje velké členské státy EU.
Hodnocení: Zde zřejmě nebyla reálná možnost změn. Při použití veta na systém hlasování bychom byli osamoceni. Demokratická legitimita Unie by měla být odvozována od vyvážení principu rovnosti reprezentace občanů a rovnosti reprezentace států. Těmto požadavkům by lépe odpovídal paritní systém dvojí většiny, tj. např. 55% členů Rady a 55% obyvatelstva Unie.
Charta práv EU
Výsledky: Charta práv EU, která dnes není součástí práva EU, se stane jeho součástí. Je to závažná změna, představující zcela bezprecedentní rozšíření působnosti Evropské unie. Reformní smlouva potvrzuje závaznost charty, ta sice není přímo součásti smlouvy, ale je samostatným textem, na který bude ve smlouvě uveden odkaz. Velká Británie si vyjednala výjimku: charta se na její občany nebude vztahovat. Vedle práv zaručovaných Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod (Řím, 4. listopadu 1950, dále jen „Evropská úmluva“), Charta zavádí i jiná práva, především práva tzv. nové generace, především práva sociální.
Vláda: Nový smluvní základ EU by neměl obsahovat samostatnou Listinu základních práv, ale zajistit přistoupení EU k Evropské úmluvě, tj. k evropskému standardu ochrany lidských práv, tak jak je zakotven v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Pozn.: Pokud by došlo pouze k přistoupení EU k Evr. úmluvě (tj. nebyla by přijímána nová charta) byl by jasně vymezen standard ochrany ve vztahu k činnosti Evropské unie a jejích orgánů. Tím by se zamezilo nežádoucí situaci konkurující soudní pravomoci mezi Soudním dvorem Evropských společenství a Evropským soudem pro lidská práva. K právní jistotě občanů EU by rozhodně nepřispělo, pokud by docházelo k rozporům v judikatuře obou shora uvedených soudů při ochraně základních práv a svobod.
Hodnocení: prakticky došlo k tomu, po čem volala euroústava. Přijatá Charta práv směšuje politické deklarace se závaznými součástmi evropského práva. Dodatková práva mají často proklamativní povahu, tím se také vytváří předpoklady k interpretačnímu chaosu a pro degradaci hodnoty práv občanských a politických. Proklamativní, zejména sociální práva, se zásahem evropského soudního dvora postupně mohou stát realitou, což bude znamenat nové formy omezení a regulací. Lidská práva které kdysi byly svobody, které nic nestály, se postupně zásahem evropských socialistů a odborů rozrůstají o populistické nároky, které by se jinak prostřednictvím národních parlamentů prosadit nepodařilo. Zde se pozice ČR neuplatnila, znamenala by použití veta. Odlišně vyjednaná pozice Británie a Irska souvisí s odlišným charakterem ústavního pořádku v anglosaském systému.
Posílení role národních parlamentů
Výsledek: Došlo k prodloužení lhůty pro prověření návrhu legislativního aktu z hlediska principu subsidiarity ze šesti na osm týdnů. Došlo k posílení mechanismu "předběžného varování" - zavedení tzv. Oranžové karty. Nejedná se v žádném případě o původně prosazovanou možnost přímého zablokování legislativního procesu ze strany národních parlamentů (tzv.červenou kartu). Národní parlamenty se svou nadpoloviční většinou mohou vyslovit proti legislativnímu návrhu a Komise bude nucena předklad znovu projednat. Pokud však Komise bude trvat na svém návrhu bude odůvodnění Komise spolu se stanovisky národních parlamentů předloženo před dokončením prvého čtení unijním legislativním orgánům (Evropskému parlamentu a Radě). O tom, zda bude návrh dále v legislativním procesu projednáván, by měly rozhodovat unijní instituce tak, že teprve Rada většinou 55 % členů nebo Evropský parlament většinou odevzdaných hlasů mohou legislativní proces zastavit.
Vláda: podporuje zachování, resp. posílení zásady subsidiarity s tím, že pokud nemá být možnost přezkumu legislativních aktů EU ze strany vnitrostátních parlamentů pouhým formálním postupem bez praktického významu, je nezbytně nutné prodloužit lhůtu 6 týdnů pro předložení odůvodněného stanoviska vnitrostátním parlamentem. Je zapotřebí umožnit vnitrostátním parlamentům, zejména v případě oblastí významně se dotýkajících státní suverenity (např. v oblasti soudní spolupráce v trestních věcech), řádný přezkum legislativních návrhů Evropské komise, včetně možnosti odmítnutí návrhů odporujících principu subsidiarity.
Hodnocení: Národní parlamenty nezískávají (obdobně jako u euroústavy) nic víc, než konzultativní pravomoci. Ty budou poněkud posíleny tím, že se stanoví ještě mechanismus, jakým může EP nebo ER národní parlamenty podpořit). Zvolený postup bude vysoce náročný na vzájemnou koordinaci vytváření stanovisek jednotlivých parlamentů, kdy se k jeho aktivaci musí shodnout nadpoloviční většina parlamentů EU. Ustavení takovéto většiny se mi jeví jako nerealizovatelné.
Dále je otázkou, zda by to měly být právě unijní instituce, které by měly v konečné instanci soulad s principem subsidiarity posuzovat, pokud dosud byly obecně jako garanti tohoto principu chápány právě vnitrostátní parlamenty.
Možnost uplatnění mechanismu tzv. „červené karty“ se v Mandátu pro mezivládní konferenci přece jen v jednom případě objevila a to v podobě možnosti jediného národního parlamentu zablokovat změnu legislativního postupu v oblastech rodinného práva s mezinárodním prvkem (a to ale pouze v případě tzv. zvláštní „passerelle“, tedy kdy dojde bez vědomí národních parlamentů k přechodu z jednomyslného hlasování k hlasování kvalifikovanou většinou).
Oboustranná flexitilita
Výsledek: Na žádost české vlády je výslovně zmíněno, že státy mohou Unii kompetence svěřovat i odebírat. Toto nové ustanovení bývá označováno za „zavedení oboustranné flexibility“.
Vláda: je zapotřebí vytvořit mechanismus pro možné navracení pravomocí zpět na členské státy. Je zapotřebí upravit mechanismus, podle kterého se bude provádět přezkum efektivního výkonu pravomocí na úrovni Unie a stanovit postup pro rozhodování Unie přestat pravomoc v určité oblasti vykonávat. Tento přezkum by neměly provádět pouze orgány Unie (Evropský parlament, Komise či Rada), nýbrž měla by být dána rovněž možnost členským státům a vnitrostátním parlamentům předložit své závazné stanovisko
Hodnocení: Někteří komentátoři uvádí, že „zavedení oboustranné flexibility“ nepřináší nic nového vzhledem k tomu, že již nyní platí článek 48 Smlouvy o EU: „Vláda kteréhokoliv členského státu nebo Komise může Radě předkládat návrhy na změnu smluv, na nichž je Unie založena...(Změny vstupují v platnost po ratifikaci všemi členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy).“
Na druhé straně uvedená zmínka o "oboustranné flexibilitě" jistý význam má:
V Mandátu se uvádí, že „.. změny Smluv mohou být přijímány za účelem rozšíření nebo omezení pravomocí svěřených Unii“. Tato změna není z pohledu dosavadního vývoje evropské integrace pouze změnou kosmetickou. I když teoreticky platí, že členské státy, jako smluvní strany, mohou měnit text zakládacích Smluv jakkoli na základě konsensu a mohlo by tedy být uvedené ustanovení nadbytečné. Je ale třeba zdůraznit, že dosavadní koncepce evropské integrace vycházela z doktríny „stále těsnější Unie“ mezi členskými státy. Z tohoto pohledu představuje výše uvedené výslovné ustanovení o tom, že změny Smluv slouží nejen k rozšiřování, ale i k omezování pravomocí Unie, zásadní obrat. Posilování Unie cestou absorbování stále většího počtu pravomocí by již nemělo být chápáno jako jediná možná cesta
Smluvní základ EU - odstranění pilířů
Výsledek: Reformní smlouva ruší pilíře a dává Unii právní subjektivitu
Pozn.: "1. pilíř“ - Evropské společenství, které se zabývá především hospodářskými záležitostmi, a ve kterém mají evropské instituce (Evropská komise, Evropský parlament atd.) velký vliv. Rozhoduje se zde převážně kvalifikovanou většinou. Toto Evropské společenství má právní subjektivitu (může například uzavírat obchodní smlouvy s jinými zeměmi).
„2. pilíř“ - společná zahraniční a bezpečnostní politika
„3. pilíř“ - policejní a soudní spolupráce v trestněprávních věcech.
Ve dvou posledních oblastech jde o mezivládní spolupráci, čili evropské instituce zde mají jen malý vliv. Rozhoduje se převážně jednomyslně.
Hodnocení: Přestože rušení pilířů je komentováno ze strany EU jako "Mezivládní charakter zahraničně bezpečnostní politiky i policejní a justiční spolupráce by zůstal zachován ve způsobu rozhodování", není to zcela pravda. a) dochází k rozšiřování hlasování kvalifikovanou většinou i v těchto pilířích, které byly dosud pod vlivem států (nikoliv Komise). b) Evropskému soudnímu dvoru odstranění pilířů usnadní další centralizační aktivity. [Již v současné době se prolamoval do třetího pilíře - příkladem je jeho rozhodnutí v harmonizaci trestních sankcí v oblasti živ. prostředí prosazené proti vůli Rady (národních států) - nyní to bude mít ještě snažší].
Překlenovací doložka (passerelle) zůstává zachována
Výsledek: Evropská rada může jednomyslně zmocnit radu ministrů, aby rozhodla kvalifikovanou většinou i v oblastech, kde v současnosti platí jednomyslnost. Oblasti, v nichž mají členské státy stále právo veta, mohou být převedeny pod většinové hlasování, aniž by bylo potřeba dalších smluv.
Hodnocení: Jedná se o nejkritizovanější ustanovení euroústavy, které je v rozporu s jakýmikoliv elementy demokratické legitimity. Uvážíme-li, že rezortní rady s chutí prosazují své partikulární zájmy a že Evrpskému parlamentu nečiní potíže podporovat jakékoliv regulace, bude "passerelle" dalším prostředkem k centralizaci.
Hodnoty a cíle Unie
Výsledek: Nejzásadnější změnou oproti textu euroústavy v oblasti cílů unie je vypuštění formulace o vnitřním trhu „s volnou a nenarušenou soutěží“.
Pokud jde o obsah politiky EU, přidává Reformní smlouva oproti euroústavě dvě novinky: článek o boji proti globálnímu oteplování a článek o solidaritě členských států EU v případě problémů s dodávkami energie.
V oblasti životního prostředí, smlouva zakotvuje potřebu bojovat proti změnám klimatu prostřednictvím opatření na mezinárodní úrovni. Pokud jde o energetiku EU by se měla navíc oproti dosavadní úpravě (v rámci ES) řídit i principy solidarity mezi členskými státy.
Pozn.:
V konsolidované smlouvě o ES (Nice) je v její první části - Zásady v Článku 4 (bývalý článek 3a) v odst 1) uvedeno, že
Činnost Společenství .. zahrnuje .. zavedení hospodářské politiky, která je prováděna v souladu se zásadou otevřeného tržního hospodářství s volnou soutěží.
V neschválené euroústavě v Článku I-3: Cíle Unie se v odst. 2 uvádí: Unie poskytuje svým občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic a vnitřní trh s volnou a nenarušenou soutěží.
Vláda: Je nutné završit vytváření jednotného vnitřního trhu, a to důsledným naplněním čtyř základních svobod (svoboda pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu).
Hodnocení: Došlo k upozadění významu hospodářské soutěže pro vnitřní trh – a to nejen jejím odsunutím ze základních ustanovení o cílech EU do doprovodných protokolů, ale i vypuštěním formulace o volné soutěži (původně ve sml. z Nice), která jde významově dál než soutěž nenarušená (nepřijatá v euroústavě). O vyškrtnutém článku týkající se „svobodné a volné konkurence“ z cílů EU euronaivisté tvrdí, že má spíše deklaratorní, nikoli právní význam. Opak je však pravdou. Hospodářskou soutěží se zabývají i jiná místa smlouvy, vždy ale platí obecná zásada, podle níž je v případě sporu o použití dílčí úpravy vždy přihlíženo k jejímu smyslu a obecným cílům.
Článek týkající se změny klimatu znamená jisté posílení mandátu EU pro mezinárodní vyjednávání v oblasti změn klimatu, a to zejména při dojednávání nové podoby mezinárodních dohod po uplynutí období, pro které byly sjednány závazky v rámci Kjótského protokolu (rok 2012). Solidarita v energetice představuje zohlednění snahy o intenzivnější vzájemnou spolupráci zejména v krizových případech a o jednotnější vystupování vůči třetím zemím.
Pozn. - Vláda ČR šla do Bruselu s tím, že:
- Výsledný nový či novelizovaný smluvní text by měl být transparentnější, přehlednější a jednodušší.
- Nová smlouva by neměla zhoršit postavení ani rozhodovací a hlasovací váhu ČR a zemí srovnatelné velikosti v EU vzhledem ke stávajícímu stavu,
- Bude podporovat zachování, resp. posílení zásady subsidiarity.
- Je nutné završit vytváření jednotného vnitřního trhu, a to důsledným naplněním čtyř základních svobod (svoboda pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu).
- Mezi oblastmi, které mají být dle názoru vlády ČR v souladu se stávajícím návrhem rozdělení pravomocí ponechány v kompetenci členských států, lze uvést důchodový systém, sociální zabezpečení, kulturu, vzdělávání či zdravotnictví, daňové systémy atp.
- Pravidla pro další rozšiřování Evropské unie by měla být spolu s institucionální reformou zakotvena v novém či novelizovaném smluvním rámci EU
- V oblasti sdílených pravomocí je třeba jejich výčet a rozsah vymezit jednoznačně, aby nemohlo docházet k extenzi pravomocí EU bez demokratické kontroly a mimo vůli členských států.
- U sdílených pravomocí zajistit možnost iniciovat přesun jejich výkonu zpět, tedy na úroveň členských států.
|
Co přináší Reformní smlouva (15.9.2007)
