Návrh na změnu zákona o pozemních komunikacích - chodníky - právní pozadí
(Senátní tisk č. 105 - Návrh senátního návrhu zákona Ústavně-právního výboru, kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích)
Shrnutí
Předkládaná novela zákona o pozemních komunikacích má jediný cíl, kterým je přenesení dosavadní odpovědnosti vlastníka nemovitosti, která v zastavěném území obce hraniční se silnicí nebo místní komunikací, za škody způsobené závadou ve schůdnosti na přilehlém chodníku, na vlastníka chodníku.
Podle platného právního stavu tvořeného zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, i předchozí právní úpravy – zákon č. 135/1961 Sb., je vlastník nemovitosti, která v zastavěném území obce hraničí se silnicí nebo s místní komunikací, odpovědný za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti na přilehlém chodníku vzniklá znečištěním, náledím nebo sněhem.
I když zákon neobsahuje explicitně povinnost odstraňovat závady ve schůdnosti, vyvozuje se tato povinnost z odst. 7 § 27 zákona č. 13/1997 Sb. V praxi činí toto ustanovení časté problémy, čehož důkazem je řada ústavních stížností směřujících především proti vydaným obecně závazným vyhláškám a nařízení obcí, které stanoví rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti.
Důvodem neuvedení výslovné povinnosti zajišťovat schůdnost byl při přijímání zákona názor některých právních teoretiků, že nucená práce na cizím majetku by kolidovala s Listinou základních práv a svobod. Tímto postupem se však problém nevyřešil, ale naopak se otevřel prostor pro protichůdné interpretace.
Podle předkladatele už sama skutečnost, že vlastník nemovitosti má odpovídat za škody vzniklé na přilehlém chodníku, který mu nepatří, je absurdní a je v rozporu s civilistickou zásadou, že za své vlastnictví odpovídá především vlastník. Dále podle předkladatele, novela není o uklízení sněhu, ani o uklízení chodníků. Novela je o ústavnosti a ústavním právu a povinnosti vlastníka starat se o svůj majetek
Z důvodové zprávy návrhu na změnu zákona:
Podle platného právního stavu tvořeného zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích i předchozí právní úpravy (zákon č. 135/1961 Sb.) je vlastník nemovitosti, která v zastavěném území obce hraničí se silnicí nebo s místní komunikací, odpovědný za škody, jejichž příčinou byla závada ve schůdnosti na přilehlém chodníku vzniklá znečištěním, náledím nebo sněhem. I když zákon neobsahuje explicitně povinnost odstraňovat závady ve schůdnosti, vyvozuje se tato povinnost z odstavce 7 § 27 zákona č. 13/1997 Sb. V praxi činí toto ustanovení časté problémy, čehož důkazem je řada ústavních stížností směřujících především proti vydaným obecně závazným vyhláškám a nařízením obcí, které stanoví rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti. Už sama skutečnost, že vlastník nemovitosti má odpovídat za škody, vzniklé na přilehlém chodníku, který mu nepatří, je absurdní a je v rozporu s civilistickou zásadou, že za své vlastnictví odpovídá především vlastník. Absurdita vyniká o to víc, že podle odstavce 5 § 27 zákona č. 13/1997 Sb. vlastník dálnice, silnice nebo místní komunikace neodpovídá za škody vzniklé vlastníkům sousedních nemovitostí v důsledku provozu na těchto pozemních komunikacích. Přitom pokud vlastník předmětnou nemovitost opravuje a zasáhne například lešením do chodníku, zaplatí poplatek za zábor veřejného prostranství.
Předložený návrh zákona si klade za cíl změnit dosavadní právní úpravu a přenést odpovědnost za schůdnost chodníku na jeho vlastníka.
Právní souvislosti
1. princip odpovědnosti vlastníka přilehlé nemovitosti za schůdnost chodníku se traduje v naších zemích již od poloviny 19. století
Pokud by byl proveden určitý historický exkurs, pak by z něj vyplynulo, že stávající princip odpovědnosti vlastníka přilehlé nemovitosti za schůdnost chodníku (tedy nevlastníka předmětné věci) se traduje v naších zemích již od poloviny 19. století (v Praze nejméně od roku 1838). Obdobný stav trval v době protektorátu i za platnosti předchozího zákona č. 135/1961 Sb.
2. V platném znění zákona není výslovně povinnost schůdnost přilehlého chodníku zajišťovat ale je je odvozována nepřímo ze stanovené odpovědnosti za škodu.
Ustanovení § 27 odst. 4 platného zákona zakládá odpovědnost vlastníka nemovitosti v zastavěné části obce za škody způsobené za vymezených podmínek některými druhy závad ve schůdnosti přilehlého chodníku a pro tyto případy odstavec 3 citovaného paragrafu zprošťuje téže odpovědnosti vlastníka komunikace. Toto ustanovení však neukládá vlastníkovi takové nemovitosti výslovně povinnost schůdnost přilehlého chodníku zajišťovat nebo se na tom fyzicky či finančně podílet. Přitom jsou podle § 12 odst. 4 zákona přilehlé chodníky a chodníky pod podloubími součástmi místních komunikací (nejde-li o samostatné místní komunikace), jejímiž vlastníky jsou ve smyslu § 9 odst. 1 zákona obce.
Podle platného právního stavu (§ 9 odst. 4 ve spojení s § 46 odst. 2 zákona č. 13/1997 Sb.) je Ministerstvo dopravy zmocněno k vydání prováděcího předpisu, který vymezí podrobnosti k péči vlastníka o dálnici, silnici nebo místní komunikaci. Ustanovení § 27 odst. 7 téhož zákona zmocňuje obce, aby stanovily nařízením rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti místních komunikací a průjezdních úseků silnic. Na základě těchto zmocnění stanoví § 41 odst. 1 a 2 prováděcí vyhlášky č. 104/1997 Sb., ve znění pozdějších předpisů, že odstranění nebo zmírnění zimních závad ve sjízdnosti i schůdnosti komunikací provádí vlastník (správce) komunikace. Zákon sám však neukládá přímo a výslovně ani vlastníkovi komunikaci, ani vlastníkovi přilehlých nemovitostí, aby schůdnost nebo sjízdnost zajišťovali. Povinnost vlastníka komunikace pečovat o komunikaci, stejně jako povinnost vlastníka nemovitosti pečovat o schůdnost přilehlého chodníku je odvozována nepřímo ze stanovené odpovědnosti za škodu.
3. Názory na výklad stávající právní úpravy se různí a oscilují od důrazné kritiky poukazující na protiústavnost a legalizaci nucené práce až po nezbytnost zachovat status quo
Zákon o pozemních komunikacích byl doposud 12krát novelizován, nikdy však nebyla obsahem přijatých změn problematika odpovědnosti za schůdnost chodníků přilehlých k pozemním komunikacím. Přitom jde o velmi často odborně i laicky diskutovanou otázku, která je předmětem sporů a různých výkladů.
Svědčí o tom jak hojná judikatura obecných soudů i soudu ústavního, tak vyjádření Veřejného ochránce práv, správních úřadů, Občanského sdružení majitelů domů a bytů, zástupců místních samospráv a dalších zainteresovaných subjektů (viz níže).
Skutečností však je, že zatímco povinnost zajistit schůdnost je stanovena vyhláškou vlastníkovi chodníku, odpovědnost za škody způsobené závadami ve schůdnosti je v zastavěné části obce za ne zcela jasných podmínek přiřčena vlastníkovi přilehlé nemovitosti.
další souvislosti a interpretace
Nelze spravedlivě požadovat, aby někdo prováděl na své náklady a bez přiměřeného ohodnocení pracovního činnost ve prospěch druhého
Podle jednoho výkladu jde o takzvanou objektivní odpovědnost za škodu, tedy odpovědnost nezávislou na splnění či nesplnění právní povinnosti, které by škodě mohlo předejít. Při tomto výkladuje takvlastníkovi přilehlé nemovitosti přiřčena odpovědnost za škodu, která nevznikla porušením jeho povinnosti, ale povinnosti vlastníka komunikace, kterou je možno vyvodit například ze zásady „vlastnictví zavazuje“, vyjádřené v čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, a z názoru, že nelze spravedlivě požadovat, aby někdo prováděl na své náklady a bez přiměřeného ohodnocení pracovního výkonu činnost ve prospěch druhého.
Interpretace "odpovědnosti" prostřednictvím upozornění vlastníka
Objevuje se i argumentace, že ustanovení o odpovědnosti by bylo možné vykládat i tak, že vlastník přilehlé nemovitosti může svou zákonnou odpovědnost splnit například tím, že upozorní vlastníka komunikace na stav chodníku nebo upozorní správní orgán na to, že vlastník pozemní komunikace svou povinnost zajistit schůdnost nesplnil. Odpovědnost majitele přilehlé nemovitosti za škody je omezena podmínkou: „pokud neprokáže, že nebylo v mezích jeho možností tuto závadu odstranit; u závady způsobené povětrnostními situacemi a jejich důsledky takovou závadu zmírnit.“. Zákon neřeší, nakolik „meze možností“ mohou být na úkor vlastních zájmů vlastníka nemovitosti – tedy zda „meze možností“, zahrnují například změnu dosavadního zaměstnání nebo pracovní doby, nemožnost opuštění svého bydliště o dovolené, omezení volného času nebo odpočinku, či nutnost zajistit schůdnost objednáním u jiné osoby za finanční odměnu.
Otázka významu "závada ve schůdnosti"
Podle § 26 odst. 7 zákona se závadou ve schůdnosti rozumí taková změna ve schůdnosti pozemní komunikace, kterou nemůže chodec předvídat při pohybu přizpůsobeném stavebnímu stavu a dopravně technickému stavu a povětrnostním situacím a jejich důsledkům. Běžné sněžení (nejde-li o vánici ani intenzivní dlouhodobé sněžení) se obvykle nepovažuje za povětrnostní situaci, která může podstatně snížit schůdnost či sjízdnost, ale za „obvyklou zimní situaci“ ve smyslu § 41 odst. 2 vyhlášky č. 104/1997 Sb.
Otázka zda požadavek na úklid sněhu nejdou nad rámec odstranění závad schůdnosti
Rovněž bývá předmětem sporu, zda požadavek na úklid sněhu nebo obdobné požadavky na čištění chodníku nejdou nad rámec odstranění závad schůdnosti, protože vrstvu sněhu na chodníku může chodec vzhledem k povětrnostní situaci a jejím důsledkům předvídat.
Existuje-li tedy v praxi tak značná výkladová nejednoznačnost, jak dokládá výše uvedený příkladmý výčet, pak je možno snahu autorů předloženého zákona o sjednocení pojímání odpovědnosti za schůdnost chodníku na vlastnickém principu, jen přivítat a ocenit.
Stanovisko Nejvyššího správního soudu
Nejvyšší správní soud 27. června 2005 posuzoval kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích o přestupku spočívajícím v údajném neodstranění závad ve schůdnosti majitelem domu ve „městě P.“. V odůvodnění rozsudku uvedl: „Z povahy věci plyne, že v (…) nařízení (obce) bude obsažena mimo jiné i povinnost občanů sníh odklízet, předpokládá-li zákon jejich odpovědnost za škodu v důsledku závad ve schůdnosti vzniklou. Jde tak o případ, kdy povinnost není stanovena přímo v zákoně, ale na jeho základě, neboť zákon zmocňuje obec vydat nařízení a implicitně předpokládá, že v něm bude povinnost obsažena.“ Zákonem údajně implicitně vyjádřený předpoklad, že povinnost zajistit schůdnost bude uložena tomu, komu zákon ukládá odpovědnost za případné škody, tak soud považoval za právní základ, který zmocňuje obec ke stanovení povinnosti na základě zákona.
stanovisko Ústavního soudu
Přednosta Okresního úřadu v Šumperku podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení části obecně závazné vyhlášky obce Bludov ze dne 2. září 1992, jíž byl přijat domovní řád k zabezpečení pořádku a čistoty v obecních obytných domech. V napadených ustanoveních se přenášela na nájemce bytů a nebytových prostor povinnost zajišťování pořádku a čistoty ve společných prostorách domu a přilehlých nemovitostech, včetně přilehlých chodníků nebo částí komunikace přiléhajících k silnici nebo místní komunikaci a sloužících výhradně chůzi, ačkoli takovou povinnost nelze dovodit ze žádného právního předpisu. Ústavní soud příslušná ustanovení zrušil – v odůvodnění uvedl, že lze považovat za nepochybné, že uživateli nemovitosti se v tomto předpise rozumí ti, kteří užívají a spravují celou nemovitost, nikoliv nájemci jednotlivých bytů, resp. nebytových prostor
v nemovitosti, tedy jen určitých částí nemovitosti. Rovněž z občanského zákoníku soud dovodil, že povinnost nesmí pronajimatel přenášet na nájemce jednotlivých bytů. Ústavnost samotné povinnosti vztahující se k cizímu majetku soud neposuzoval.
Ministr vnitra 21. února 2006 podal návrh na zrušení nařízení města Louny, kterým se stanovuje rozsah, způsob a lhůta odstraňování závad ve schůdnosti chodníků. (Předtím 3. února 2006 účinnost nařízení na návrh Krajského úřadu Ústeckého kraje pozastavil.) Ústavní soud 3. ledna 2007 přijal usnesení, v jehož odůvodnění píše: „Jestliže tedy zákon o pozemních komunikacích popsaným způsobem založil odpovědnost určitých (definovaných) subjektů, platí, (…) že tím vymezil prostor pro jim korespondující povinnosti, které jsou identifikovatelné nejen z povahy a obsahu této odpovědnosti, nýbrž i ze samotného znění výše citovaného § 27 odst. 4 zákona
o pozemních komunikacích (totiž odstranit závady ve schůdnosti, které vznikly znečištěním, náledím nebo sněhem). (…) Uvádí-li § 27 odst. 7 zákona o pozemních komunikacích, že „obec stanoví nařízením rozsah, způsob a lhůty odstraňování závad ve schůdnosti místních komunikací a průjezdních úseků silnic“, nelze to pochopit jinak, než že jde o „rozsah, způsob a lhůty“ ku splnění povinnosti „odstraňování závad“ těmi, s nimiž § 27 odst. 4 téhož zákona spojuje odpovědnost za škody vzniklé tím, že by tyto závady odstraněny nebyly.“
stanovisko Veřejného ochránce práv
Veřejný ochránce práv se shora uvedenou právní úpravou zabýval v souhrnných zprávách o své činnosti za roky 2002 a 2003. Ve shrnutí situace uvádí, že důvodem neuvedení výslovné povinnosti zajišťovat schůdnost byl při přijímání zákona názor některých právních teoretiků, že nucená práce na cizím majetku by kolidovala s Listinou základních práv a svobod. Zároveň konstatuje, že tímto postupem se problém nevyřešil, ale naopak se otevřel prostor pro protichůdné názory, které popisuje jako názor právních teoretiků a názor praktiků. Na problémy je v podnětech, které dostává, opakovaně upozorňován. Závěrem veřejného ochránce práv je, že by bylo žádoucí přijetí jednoznačné zákonné úpravy práv a povinností.
Některé další argumenty na podporu návrhu
(z rozpravy)
Od roku 1989 budujeme stát vlastníků a vlastnictví. Je potřeba se vypořádat s reliktem minulosti, nevolnictví skončilo v předminulém století a je úplně jedno, jestli je to nevolnictví panské nebo obecní.
Není jasné, jak má seniorka ve věku 85 let, bydlící v rodinném domku, s důchodem 7,5 tis., která nemůže dobře chodit, má francouzské hole, zajistit, aby vždy byl chodník čistý.
Obce mají na rozdíl od občanů možnost každý chodník v zimě označit tabulkou „tento chodník se v zimě neudržuje“. Občan si tuto tabulku na přilehlý chodník dát nemůže.
Obce jsou, nebo by měly být pro tyto případy pojištěny.
Některé argumenty proti podpoře návrhu
Je zde otázka, zda mají obce reálnou možností se s touto povinností v nějakém rozumném čase vyrovnat, tj. musely by držet poměrně značný počet lidí v hotovosti, a vynaložit značné prostředky na novou techniku.
Pokud se ukládají obcím nové povinností je vhodné aby byly kompenzovány jistými úhradami ze státního rozpočtu tak, aby činnost, uložená obcím mohla být prováděna kvalitně. I když v tomto případě je možné vysledovat jistý rozpor mezi vlastnictvím a povinnostmi s nim souvisejícími a daný návrh lze chápat i jako jakýsi návrat k racionalitě, stále se jedná o změnu v povinnostech obcí.
|
Zákon o pozemních komunikacích - chodníky - právní pozadí
