Stanovisko Výboru pro evropskou integraci Senátu PČR
k návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu
se stanoviskem k pozicím České republiky na nadcházející mezivládní konferenci
A) Návrh Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu
Část první
Výbor pro evropskou integraci Senátu se domnívá, že přesnost a transparentnost ve vymezení unijních kompetencí je nezbytným předpokladem pro řádné fungování Unie. Předmětem dalšího zkoumání orgánů Senátu by se v tomto kontextu měla stát i otázka dopadů explicitního zakotvení přednosti evropského práva před právem vnitrostátním na ústavní pořádek a činnost ústavních orgánů ČR.
V souladu s názorem, který Senát formuloval se svém usnesení ze 17.4.2003, by Výbor pro evropskou integraci uvítal omezení možnosti přijímat opatření dle čl. 17 na oblast společného trhu. S ohledem na otázku konformity přijetí opatření dle čl. 17 s ústavním pořádkem ČR lze doporučit zvážení možnosti zakotvení časového ohraničení platnosti takového opatření jako opatření prozatímního v textu evropské ústavní smlouvy.
Výbor pro evropskou integraci Senátu s ohledem na závěry analýzy, kterou si nechal k této otázce vypracovat, rovněž sdílí přesvědčení o potřebnosti odstranit jednostranné zvýhodnění některých členských států EU. Adekvátním způsobem by pak měla být redefinována i tzv. superkvalifikovaná většina, kde návrh ústavní smlouvy pracuje s 2/3 států reprezentujícími alespoň 60% obyvatel a vcelku nesystémově tedy ponechává stejný limit počtu obyvatel jako v případě kvalifikované většiny. Z důvodu problematické konformity s vnitrostátním ústavním řádem (čl. 10a odst. 1 Ústavy ČR) i principem právní jistoty, a s ohledem na závažnou změnu v pravomocích Unie, k níž takovým krokem dochází, Výbor pro evropskou integraci Senátu dále nesouhlasí s ustanovením čl. 24 odst. 4, podle něhož je možno zavést obvyklý normotvorný postup či rozhodování kvalifikovanou většinou bez změny ústavní smlouvy. Ustanovení odst. 4 navíc dostatečně jasně nespecifikuje míru obecnosti či speciality ("některé zákony a rámcové zákony" v určité oblasti? Jednorázově či obecně pro futuro?) rozhodnutí Evropské rady o zavedení obvyklého normotvorného postupu. Na druhé straně je možno s delegací rozhodnutí o zavedení kvalifikované většiny na Evropskou radu souhlasit, je-li dostatečným způsobem specifikována (do této kategorie již patrně spadá např. čl. 39 odst.8 části I návrhu ústavní smlouvy).
S ohledem na perspektivu přistoupení České republiky k evropské měnové unii by reprezentace Vlády ČR na mezivládní konferenci neměla pustit ze zřetele vymezení pravomocí Evropské centrální banky obsažené v části III. návrhu.
Výbor pro evropskou integraci vítá tendenci směřující k překonání dichotomie při formulování evropské zahraniční politiky, nedomnívá se však, že vytvoření nové funkce samo o sobě znamená překonání rozporů vyplývajících z přirozených rozdílů a odlišných priorit zahraniční politiky jednotlivých členských států EU.
Výbor pro evropskou integraci Senátu v tomto kontextu s ohledem na reálný vývoj situace doporučuje soustředit pozornost na upřesnění způsobu rotace předsednictví formací Rady ministrů, zajištění rovného a vyváženého přístupu členských států k funkcím evropských komisařů a zvážení smyslu vytváření funkce nehlasujících komisařů, nejsou-li jejich pravomoci odpovídajícím způsobem definovány.
Výbor pro evropskou integraci Senátu zde vítá zejména úsilí o zvýšené zapojení národních parlamentů do kontrolních a vyhodnocovacích mechanismů předpokládaných v návrhu čl. 41 odst.2.
Část druhá (Charta základních práv Unie)
Usnesení Senátu ze 17.4.2003 vyjadřuje potřebu respektovat vnitrostátní úpravu standardů rodinné politiky a citlivých otázek etického charakteru. Zároveň připomíná obtíže spojené s vymahatelností jednotlivých ustanovení Charty, která mají rozdílnou povahu: Vedle jasně vymahatelných práv občanských a politických obsahuje Charta také práva hospodářská a sociální, jejichž režim vymahatelnosti je - jak o tom svědčí praxe mezinárodního práva vyjádřená v Mezinárodních paktech OSN z roku 1966 i praxe vnitrostátní známá z Listiny základních práv a svobod - výrazně odlišný. Navíc Charta formuluje i pouhé principy a aspirace.
Požadavek na zařazení Charty do ústavní smlouvy formou protokolu, který vyjadřovalo zmíněné usnesení a který návrh ústavní smlouvy nerespektuje, v tomto směru lépe vyjadřoval primát vnější kontroly lidských práv ze strany Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku, který není orgánem EU. Tento soud by měl přezkoumávat soulad zásahu unijních orgánů s Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod.
Zpráva Zvláštního výboru pro EU britské Sněmovny lordů z 3.2.2003 navíc podotýká, že systematika zařazení Charty do rámce ústavní smlouvy není bez významu ani pro interpretaci kompetenčních ustanovení obsažených v části III. Předchází-li zařazení Charty zakotvení kompetenčních oprávnění, může tato skutečnost vyvolat dojem interpretační přednosti či vést k extenzivnímu výkladu. Výbor pro evropskou integraci Senátu zde připomíná, že Charta základních práv se vyjadřuje i k řadě otázek, u nichž jinak není dána působnost orgánů EU.
Částečnou odpověď na tyto "kompetenční" námitky přinášejí tzv. horizontální klausule (čl. 51-54 Charty), omezující aplikaci Charty na sféru evropského práva. Co se týče problematiky vymahatelnosti, aktualizovaná Vysvětlení (Explanations) připojená k Chartě však dle názoru Výboru pro evropskou integraci neobsahují dostatečné rozlišení charakteru vymahatelnosti jednotlivých kategorií práv ani jasné odlišení práv, principů a aspirací.
část třetí (Politiky a fungování Unie)
Některá ustanovení zde mohou být považována za duplicitní s ohledem na zařazení Charty základních práv coby II. části ústavní smlouvy (srov. čl. 21 a 23 Charty).
S ohledem na možnost přijetí opatření k usnadnění práva pohybu a pobytu občanů Unie dle čl. 9 i mimo rámec kompetencí svěřených EU se Výbor pro evropskou integraci Senátu domnívá, že pro přijetí takovéhoto opatření mají platit pravidla navrhovaná pro přijetí opatření dle doložky o pružnosti (čl. I-17).
Dle názoru Výboru pro evropskou integraci Senátu by návrh regulace zmíněných oblastí měl být v návaznosti na usnesení Vlády ČR z 9.7.2003 jednotlivými resorty přezkoumán tak, "aby výsledná podoba evropské ústavní smlouvy odpovídala zájmům ČR". Náleží přitom do odpovědnosti jednotlivých resortů sledovat vývoj evropské integrace v rámci daném jejich působností dle zákona č. 2/1969 Sb. Výbor pro evropskou integraci Senátu proto předpokládá, že v souladu s výše citovaným vládním usnesením se členové vlády po zvážení posunu v unijních kompetencích, k němuž má s návrhem ústavní smlouvy dojít, budou "aktivně podílet na formulování stanovisek v rámci přípravy České republiky na Mezivládní konferenci".
Často bývá problematika evropských politik redukována na otázku zavedení rozhodování kvalifikovanou většinou v určité oblasti. V této souvislosti se očekává možnost otevření debaty o rozhodování kvalifikovanou většinou ve sféře daňové či společné zahraniční a bezpečnostní politiky resp. v oblasti spolupráce ve věcech justice a vnitra i na mezivládní konferenci. Ještě v průběhu zasedání Konventu však právě senátní delegát Josef Zieleniec upozorňoval na potřebu jasně definovat kvalifikovanou většinu. Teprve krokem následným je zvážení, zda má být takto definovaná kvalifikovaná většina při rozhodování v určitých oblastech použita.
Druhou zásadní otázkou je ovšem i způsob vymezení unijních kompetencí. Výbor pro evropskou integraci Senátu v této souvislosti nepovažuje způsob definování kompetencí EU v návrhu evropské ústavní smlouvy za adekvátní řešení zadání obsaženého v Laekenské deklaraci. Požadavek transparentního a přesnějšího rozdělení unijních kompetencí se nepodařilo v oblasti regulace evropských politik naplnit. Např. v rámci společné azylové a migrační politiky není ze způsobu úpravy působnosti Unie zcela patrný rámec uplatnění evropské normotvorby (srov. čl. 167 a 168), výjimky z jednomyslného rozhodování v otázkách "správní spolupráce" v rámci daňových opatření (čl. 62) stejně jako široce koncipovaná možnost rozšiřování působnosti v oblasti trestního práva hmotného (čl. 172) vytvářejí možný zdroj kompetenčních konfliktů. To vše za situace, kdy neexistuje tribunál, který by při konfliktu Soudního dvora EU a vnitrostátního ústavního soudu mohl při vágně formulovaných kompetencích autoritativně konstatovat, že jde o oblast působnosti evropského či pouze národního práva. Na tuto skutečnost již upozornil také soudce Spolkového ústavního soudu SRN Siegfried Broß.
S ohledem na nezbytně pociťovanou potřebu akceptace ústavní smlouvy ze strany veřejnosti považuje Výbor pro evropskou integraci kompromis dosažený v otázce rozhodování o společné zahraniční a bezpečnostní politice za odpovídající reálnému a přirozeným vývojem dosaženému stupni integrace. Nedomnívá se však, že je potřebné a vhodné vytvářet zde zvláštní mechanismy úzké a strukturované spolupráce (čl. 213 a 214), zavádí-li ústavní smlouva jinak obecně použitelný institut tzv. posílené spolupráce. Výbor přitom zdůrazňuje potřebu souladu úpravy společné bezpečnostní a obranné politiky EU se závazky členských států vyplývajícími ze spolupráce v rámci NATO a vyjadřuje obavy z formulování ustanovení, která by se mohla stát zdrojem pozdějších neshod mezi členskými státy.
Část čtvrtá (Obecná a závěrečná ustanovení)
Výbor pro evropskou integraci s ohledem na znění článku 10a Ústavy ČR vítá navrhované znění předmětných ustanovení, podle něhož přijetí ústavní smlouvy EU stejně jako schválení jejích budoucích změn podléhá ratifikaci členskými státy v souladu s jejich ústavním pořádkem.
Protokol o úloze vnitrostátních parlamentů v EU
Dle názoru Výboru pro evropskou integraci Senátu působí do značné míry nejasným dojmem ustanovení čl. 9 Protokolu, podle něhož Evropský parlament a národní parlamenty společně určí efektivní a pravidelný modus meziparlamentní spolupráce v EU.
Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality
Výbor pro evropskou integraci Senátu v této souvislosti upozorňuje na naskýtající se potřebu novelizace jednacího řádu Senátu po přijetí návrhu ústavní smlouvy. V návaznosti na usnesení pléna Senátu k připravované ústavní smlouvě EU ze 17.4.2003
Výbor pro evropskou integraci konstatuje, že úprava obsažená v návrhu obou Protokolů v zásadních rysech koresponduje s požadavky vyjádřenými v předmětném usnesení. Výbor pro evropskou integraci pouze připomíná, že s ohledem na převážně politickou povahu principu subsidiarity by se přezkum Evropského soudního dvora měl spíše než na otázku souladu s principem subsidiarity zaměřovat na zjištění, zda přijetím předmětného aktu nedošlo k překročení pravomocí svěřených ústavní smlouvou orgánům EU.
B) Mezivládní konference a pozice České republiky
Důležitým argumentem ve prospěch dynamického průběhu mezivládní konference je potřeba zachování kompaktního a vyváženého celku ústavní smlouvy, který nebude podroben stupňování dílčích požadavků ze strany jednotlivých států. Na druhé straně pomyslné misky vah však stojí vážný požadavek důkladné vnitrostátní debaty a reflexe návrhu evropské ústavy. Jakkoli zde důležitou roli hrají i diskusní platformy a debatní fóra, nezastupitelnou a klíčovou roli musí v tomto vnitrostátním dialogu o návrhu ústavní smlouvy EU sehrávat zejména komunikace mezi zástupci Vlády ČR, kteří budou reprezentovat zájmy České republiky na mezivládní konferenci, a oběma komorami Parlamentu ČR. V souladu s čl. 39 odst.4 Ústavy ČR je pro ratifikaci Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu patrně nezbytný souhlas třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů. Potřeba zohlednění názoru zákonodárné moci je tedy nejen esenciální náležitostí systému parlamentní demokracie, ale je zároveň předpokladem hladkého průběhu očekávaného ratifikačního procesu evropské ústavní smlouvy. S ohledem na opominutí parlamentní dimenze debaty o ústavní smlouvě ve vládním materiálu "Informace o výsledcích Konventu a příprava Mezivládní konferenci k budoucí podobě EU" přijal Senát PČR na plenární schůzi dne 7. srpna 2003 usnesení, v němž "žádá vládu, aby pravidelně, nejméně jednou měsíčně, informovala Senát o postupu a závěrech Mezivládní konference Evropské unie." Výbor pro evropskou integraci Senátu považuje ustavení mechanismu pravidelného dialogu za nezbytné i s ohledem na intensivní komunikaci, která bude po vstupu České republiky do Evropské unie vedena o návrzích unijních právních aktů, které mají být projednávány Radou ministrů.
Východisko pro postoje České republiky na nadcházející mezivládní konferenci v Římě představují tzv. Rámcové pozice ČR k otevřeným otázkám návrhu evropské ústavní smlouvy, obsažené v usnesení Vlády ČR z 9. července 2003. Rámcové pozice vycházejí z předpokladu, že na mezivládní konferenci v Římě nedojde k otevření celého ústavního dokumentu en bloc. Diskuse se patrně povede spíše nad menším počtem otázek vyplývajících z předloženého návrhu ústavní smlouvy. Vláda přitom označila za priority hodné dalšího jednání tyto body:
- namísto obecného odkazu na kulturní, náboženské a humanistické dědictví Evropy připomenout konkrétní kulturní a duchovní kořeny evropské civilizace, k nimž náleží řecká filosofie, římské právo, křesťansko-židovské kořeny a filosofická tradice osvícenství
- namísto zřízení funkce předsedy Evropské rady zachovat systém rotačního předsednictví formou týmového předsednictví. Bude-li zřízena funkce předsedy Evropské rady, měl by tento předseda vzejít z okruhu zemí aktuálního týmového předsednictví
- zachovat zastoupení každé země vlastním komisařem i po roce 2009. Pokud však dojde ke snížení počtu komisařů, je třeba, aby způsob rotace při obsazování křesel komisařů respektoval především politickou a geografickou proporcionalitu; vláda přitom nesouhlasí s rozdělením komisařů na komisaře s hlasujícím právem a komisaře bez tohoto práva
- v případě přechodu z Niceského systému na tzv. dvojitou kvalifikovanou většinou (tj. státy a obyvatelé) stanovit hlasovací limity pro přijetí opatření na 60% členských států reprezentujících alespoň 60% obyvatel, aby nedocházelo ke znevýhodňování menších zemí
- zachovat otevřenost posílené spolupráce vůči všem zájemcům, přičemž limit počtu účastníků pro zahájení posílené spolupráce by měl být stanoven na polovině členských zemí
- pro přechod z jednomyslného hlasování na rozhodování kvalifikovanou většinou aplikovat stejný mechanismus, který je v části IV návrhu evropské ústavní smlouvy zakotven pro uskutečňování změn evropské ústavní smlouvy, tj. projednání mezivládní konferencí a národní ratifikace ve všech členských státech; zamítá se možnost takovéhoto přechodu na základě pouhého jednomyslného rozhodnutí Evropské rady bez ratifikace národními parlamenty
Vláda se předběžně zaměřuje nejvíce na otázky institucionální architektury v linii, kterou zastává diplomacie řady menších států EU, a věnuje se i problematice rozhodovacích mechanismů. Odůvodněně požaduje také připomenutí nejvýznamnějších zdrojů evropské civilizace v preambuli ústavní smlouvy. Stranou však ponechává záležitosti kompetenčního charakteru. Výbor pro evropskou integraci proto v návaznosti na výše uvedené souvislosti předkládá následující
s t a n o v i s k o:
1) Za zásadní problém považuje Výbor (zvláště s ohledem na zadání Laekenské deklarace) míru jasnosti a transparentnosti formulování unijních kompetencí. V tomto ohledu vzbuzuje ústavní smlouva řadu pochybností. Vyjasňuje sice kategorie kompetencí v části I, avšak neodstraňuje velmi volný způsob formulace působnosti v některých evropských politikách definovaných v části III (zjevně např. v oblasti spolupráce ve věcech justice a vnitra v případě čl. 167, 168 a 172 či v regulaci fiskálních opatření dle čl. 62). Daná skutečnost je o to závažnější, že neexistuje nezávislý tribunál, který by v případě sporu o kompetenci (tedy, jde-li ještě o sféru evropského práva) mohl v případě sporu jurisdikcí vynést autoritativní rozhodnutí. Výbor pro evropskou integraci Senátu se proto domnívá, že by jednotlivé vládní resorty měly i v následujícím období aktivně formulovat své připomínky k případnému redefinování unijních kompetencí v klíčových oblastech. Pochybnosti dále vzbuzuje i úprava tzv. doložky o pružnosti (čl. 17 části I návrhu ústavní smlouvy). Ta neobsahuje ani meritorní ani časová omezení platnosti opatření přijatého nad rámec pravomocí svěřených ústavní smlouvou, což vyvolává otazníky nad konformitou s ústavním řádem ČR.
2) V rámci úpravy unijních kompetencí v jednotlivých evropských politikách pak při rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou hraje stěžejní roli způsob definování kvalifikované většiny. Na tuto skutečnost upozorňoval již v průběhu jednání Konventu senátní delegát Josef Zieleniec. Výbor pro evropskou integraci Senátu v daném bodě podporuje úsilí Vlády ČR odstranit znevýhodnění menších států Unie zavedením hlasovacího limitu 60% států reprezentujících 60% obyvatel jako podmínky přijetí právního aktu. Adekvátně by měla být ovšem definována nově i hranice pro tzv. superkvalifikovanou většinu, např. formou 3 států reprezentujících 3 obyvatel, popř. 4/5 států reprezentujících 4/5 obyvatel Unie. Stejně tak se Výbor pro evropskou integraci Senátu ztotožňuje s vládní snahou uchovat standardní proceduru pro změnu ústavní smlouvy v případě přechodu na rozhodování kvalifikovanou většinou v určité oblasti (čl. I-24 odst.4). Vládou navrhovaný postup vychází ze způsobu přenesení pravomocí, jak jej upravuje článek 10a Ústavy ČR, a je možno jej tudíž označit za klíčovou prioritu pro jednání mezivládní konference.
3) Vládou ČR navrhované zvýšení minimálního počtu států nezbytného pro zahájení posílené spolupráce v určité oblasti vnímá Výbor pro evropskou integraci Senátu jako pozitivní stimul směřující k odstranění nebezpečí nadměrných rozdílů mezi úrovní integrace v členských státech EU. Zároveň jde o návrh rozšiřující legitimizační bázi rozhodnutí o posílené spolupráci. Z výše uvedených důvodů se Výbor rovněž domnívá, že institut posílené spolupráce by se měl uplatňovat i v oblasti společné bezpečnostní a obranné politiky namísto speciálních mechanismů úzké a strukturované spolupráce, které zde zavádí návrh ústavní smlouvy.
4) V případě Vládou ČR požadovaných změn složení Evropské komise a předsednictví Evropské rady a Rady ministrů Výbor pro evropskou integraci Senátu vychází z priority zajištění rovného přístupu k funkcím navrhovaným ústavní smlouvou. K zajištění tohoto úkolu dle názoru Výboru postačuje doplnění řešení načrtnutého Konventem. Jak v případě Evropské komise, tak v otázce Evropské rady a Rady ministrů by měl být ve Smlouvě zakládající Ústavu pro Evropu specifikován způsob obsazování předmětných funkcí resp. plnění předpokládaných úkolů na základě jasně stanovené metodiky respektující geografickou rozmanitost Unie a vycházející z principu rovnosti členských států. Ke zřízení funkce nehlasujících komisařů by mělo dojít jen tehdy, bude-li jejich postavení náležitě specifikováno a doplněno odpovídajícími pravomocemi. V opačném případě je vhodnější uchovat způsob složení Evropské komise sjednaný v rámci Smlouvy z Nice.
|
Stnovisko VEI k návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu 
