zpravodajská zpráva pro VEU Senátu PČR
Zelená kniha o zlepšení účinnosti výkonu soudních rozhodnutí
v Evropské unii: obstavení bankovních účtů
K05/102
Předkládá: RNDr. Miroslav Škaloud, zpravodaj VEU
14.3.2007
Dokument Rady : 14583/06 z 27.10.2006, česká verze z 31.10.2006
Dokument Komise : COM(618) z 24.10.2006
Senátní tisk: K 05/102
1. úvod a obsah Zelené knihy
Cílem této zelené knihy je zahájit konzultaci zúčastněných stran o tom, jak v Evropě zlepšit vymáhání peněžitých pohledávek. Dokument popisuje současnou situaci a jako možné řešení navrhuje vytvoření evropského systému pro obstavení bankovních účtů. Současná roztříštěnost národních pravidel pro výkon rozhodnutí podle Komise vážně ohrožuje přeshraniční vymáhání dluhů. Věřitelé, kteří usilují o výkon soudního rozhodnutí v jiném členském státě, se setkávají s různými právními systémy, procesními požadavky a jazykovými bariérami, které ve vykonávacím řízení znamenají další finanční náklady a časová prodlení.
Možným řešením by dle Komise bylo zavést evropský příkaz k obstavení bankovního účtu, který by vedl k zajištění dlužné částky pro věřitele jejím zablokováním na účtu dlužníka vedeném v kterémkoliv členském státě EU. Příkaz k obstavení bankovního účtu vydaný v jednom členském státě by byl uznán a vykonatelný po celé Evropské unii, aniž by bylo nutné prohlášení vykonatelnosti.
Institut obstavení bankovního účtu existuje ve většině členských států. V rámci stávajících nástrojů však není možné vynést rozhodnutí o bankovním obstavení, které by bylo vykonatelné v jiném státě, než v tom, kde bylo vydáno. V současnosti je třeba, aby rozhodnutí o obstavení vydal soud státu, kde je účet dlužníka, a to i přesto, že hlavní řízení bude vedeno v jiném členském státě. Samotný výkon rozhodnutí je vždy záležitostí pouze vnitrostátního práva vykonávajícího státu
Komise navrhuje zavedení evropského příkazu k obstavení bankovního účtu,. který by mohl mít pouze blokovací účinek, tj. nedocházelo by jím k převodu peněz.
Komise nabízí dvě formy řešení. Jednou je vytvoření evropského příkazu k obstavení, který by pouze doplňoval národní úpravu obstavení a druhou je harmonizace národních úprav obstavení účtů.
Komise v této souvislosti klade zúčastněným stranám 23 otázek, mezi stěžejní náleží:
- zavedení příkazu: ano či ne
- přímý účinek nebo nutnost doložky vykonatelnosti
- samostatný evropský postup nebo harmonizace národních právních úprav
- pouze ochranné obstavení (zablokování) nebo zahrnout do příkazu i následný převod peněžních prostředků na věřitele
- obstavení až po vydání exekučního titulu nebo i před tím
- ochrana dlužníka (informování, námitky, náhrada škody)
- příslušnost soudu pro vydání EU příkazu pro obstavení (soud místa dlužníka, účtu, věřitele?)
- náklady bank
- roztřídění konkurujících si věřitelů
Komise vyzývá zúčastněné strany, aby své připomínky zaslaly do 31. března 2007.
2. Stanovisko ministerstva spravedlnosti
Ministerstvo iniciativu v této oblasti vítá a podporuje i některá progresivní řešení s tím, že však trvá na zajištění dostatečné ochrany dlužníka (při určování místa soudu, informování žalovaného, náhradách škody, složení jistoty, uplatnění námitek dlužníka), tak třetích osob. Současně uvádí, že konkrétní řešení bude záviset od toho, na jakém základním modelu příkazu se státy shodnou.
Ministerstvo spravedlnosti uvádí, že čl. 65 SES zakotvuje pravomoc ES v této oblasti pouze v případech s mezinárodním prvkem, a proto by se měl evropský příkaz vztahovat pouze na přeshraniční, ne však vnitrostátní případy. Jednotná evropská úprava této oblasti (jak vnitrostátního obstavování, tak náhrad škod dlužníka při nepodloženém obstavení) by zřejmě překračovala působnost SES.
Ochrana dlužníka
S požadavky gestora pro záruky ochrany dlužníka je možno se ztotožnit, jak návrhy uváděné ve stanovisku vlády měly by poskytovat dostatečnou ochranu jeho majetkových práv.
Právní základ
Shodné stanovisko s gestorem je možno zaujmout i ohledně působnosti čl. 65 SES – tedy, že příkazem mohou být upraveny pouze případy s přeshraničním prvkem.
Pozn.: článek 65 SES zní
Opatření v oblasti soudní spolupráce v občanských věcech s mezinárodním prvkem přijímaná podle článku 67, pokud je to nutné k řádnému fungování vnitřního trhu, zahrnují mimo jiné:
a) zlepšení a zjednodušení:
- systému mezinárodního doručování soudních a mimosoudních písemností;
- spolupráce při opatřování důkazů;
- uznání a výkonu soudních a mimosoudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech;
b) podporu slučitelnosti kolizních norem platných v členských státech a předpisů pro řešení kompetenčních sporů;
c) odstraňování překážek řádného průběhu občanskoprávního řízení, popřípadě podporou slučitelnosti úpravy občanskoprávního řízení v členských státech.
Evropský příkaz nebo harmonizace
Komise navrhuje dvě možnosti řešení evropského příkazu – buď evropský příkaz, který by existoval vedle národních úprav (tj. forma nařízení, která by přesně stanovila všechny povinnosti), nebo harmonizovanou úpravu obstavování (tj. forma směrnice, která by zavazovala co do výsledku, ale dávala by státům prostor pro zvolení prostředků k jejich realizaci). Gestor uvádí, že vhodnou formu by bylo třeba zvolit dle obsahu. S tímto se lze ztotožnit.
3. Dopad na legislativu ČR
Gestor uvádí, že realizace Zelené knihy v navrhovaném rozsahu by pravděpodobně vyžadovala novelizaci občanského soudního řádu, zejména část VI. – Výkon rozhodnutí, hlava třetí – Přikázání pohledávky – Přikázání pohledávky z účtu u peněžního ústavu.
4. Zhodnocení a doporučení
Iniciativa Komise směřuje k řešení otázky vymáhání práva v rámci EU. Vzhledem k citlivosti oblasti navrhuje Komise pouze dílčí krok, který by co možná nejmenším způsobem ohrožoval suverenitu státu.
4.1. Na daný návrh je tedy třeba pohlížet z dvou úhlů pohledu.
Jedním je ten, že příkaz k obstavení účtu vydaný v jednom členském státě a přímo účinný v jiném členském státě by měl zajisté pozitivní praktický dopad na možnost uspokojení věřitelů a jejich pohledávek. Mohl by vést k odstranění řady bariér, které v této oblasti způsobují rozdílné právní úpravy a jazykové bariéry. Obecnějším důsledkem by mohlo být zlepšení fungování vnitřního trhu a zaručení větší právní jistoty věřitelů. S tím, že je možné zakotvením dostatečných záruk zajistit dostatečnou ochranu žalovaného.
Jiným úhlem pohledu však je, že v oblasti vymáhání práva se až doposud vždy uplatňoval princip teritoriality. Nucený výkon práva je součástí územní výsosti státu, tedy jeho suverenity. Prakticky to znamená, že každý stát vykonává pouze taková rozhodnutí, která sám vydal, nebo která sice nevydal, ale uznal je jako vykonatelná a tím jim dodal právní sílu k tomu, aby mohla být vykonána. Každý stát si tak zachovává monopol uplatnění donucovacích opatření na svém území. Tento princip zůstává zachován i u instrumentů jako jsou evropský bankovní rozkaz a nařízení o drobných pohledávkách, kdy nedojde-li k dobrovolnému plnění, je nucený výkon nařízen až orgánem vykonávajícího státu.
Vzhledem k praktičnosti institutu a na druhé straně s možnostem zakotvení záruk ochrany jak suverenity, tak dlužníka se domnívám, že instrumentu je vhodné vyjádřit podporu s tím, že je však třeba jednoznačně vymezit podmínky pro jeho přijetí. Domníváme se, že maximalistická podoba příkazu by nebyla vhodná, neboť by nebyl zachován výše uvedený princip teritoriality státní moci, a proto navrhujeme doporučit vládě zakotvení záruk vyplývajících z následujícího textu.
S gestorem se v řadě jeho vyjádření uváděných v odpovědích na otázky pokládané Komisí shodujeme. Dále se vyjádříme pouze k otázkám, kde se domníváme, že by bylo vhodné zvolit jiné řešení
.
4.2. Jedná se o následující otázky
Doložka vykonatelnosti
Na rozdíl od gestora se domníváme, že evropský příkaz k obstavení by neměl přímo zavazovat vnitrostátní subjekty, ale že jeho právní síla na území České republiky by měla vyplývat z uznání českým orgánem.
Důvod je následující. O obstavení účtu by měly podle Komise rozhodovat soudy jiného státu než státu dlužníka a měly by posuzovat existenci nároku dle jejich vnitrostátních právních řádů (např. v případě předložení smlouvy a doložení, že povinnost ve smlouvě nebyla splněna).Domníváme se, že zde by bylo vhodné zajistit aby takovéto řízení zajistilo dodatečnou ochranu některých důležitých zájmů – např. ochrana veřejného pořádku, slučitelnosti rozhodnutí s jiným rozhodnutím, ochrana před nedoručením rozhodnutí… Touto ochranou by mohlo být uznání českým orgánem Důvodem je, že rozhodnutí cizozemského orgánu by přímo zavazovalo třetí subjekt (banku) – tj. českou právnickou osobu, aby významným způsobem zasahovalo do práv českého občana (o jehož dluhu je spor – tedy nebylo o něm pravomocně rozhodnuto), aniž by Česká republika měla jakoukoliv možnost uplatnit zde případně svůj vliv či záruky spravedlnosti. Rozhodování o vykonatelnosti by umožnilo zasáhnout v případech, kdy by rozhodnutí odporovalo veřejnému pořádku, bylo neslučitelné s jiným rozhodnutím nebo by rozhodnutí nebylo doručeno dlužníkovi.
Domnívám se tedy, že by uznání evropského příkazu pro obstavení účtu mělo být vždy vázáno na nutnost doložky vykonatelnosti. (tj, potvrzení našim orgánem)
Exekuce
V odpovědi na otázku č. 2 vyjadřuje ministerstvo spravedlnosti podporu tomu, aby se evropský příkaz nevztahoval pouze na obstavení účtu, ale aby byl v příkaze upraven i následný převod zajištěných prostředků na věřitele, který k tomu má exekuční titul. Důsledkem takovéhoto opatření by bylo, že rozhodnutí orgánu jiného členské státu, které nemá již jen ochranný charakter, ale přímou donucující povahu, by muselo být bezprostředně vykonáno na území České republiky. Na tento příkaz by Česká republika nemohla za žádných okolností mít vliv a subjekty ČR by pouze měly povinnost evropský příkaz k exekuci realizovat. Takovýto bezprostřední účinek by již přímo odporoval výše uvedenému principu teritoriality. Ministerstvo spravedlnosti se ve svém stanovisku s otázkou porušení tohoto principu nevypořádává.
Zde se nabízejí tři možnosti: a) bezprostředním výkon exekuce na základě rozhodnutí vydaného jiným orgánem než orgánem ČR b) výkon exekuce na základě rozhodnutí vydaného jiným orgánem než orgánem ČR a následně uznaném orgánem ČR c) k žádosti o rozhodnutí o nařízení exekuce je příslušný národní orgán. Doporučuji poslední možnost, tj. k rozhodnutí o nařízení exekuce je příslušný národní orgán.
Důležité účty České republiky
Gestor také neuvádí, jak by byly chráněny zájmy ČR v tom smyslu, aby se obstavení účtu nevztahovalo např. na některé důležité účty České republiky [např. obstavení účtů min. financí, nebo důležitých organizací zřizovaných státem (např. Čepro, nebo ministerstvo financí)]. V čem je možno se s gestorem ztotožnit je jeho jednoznačná podpora obstavení pouze při existenci exekučního titulu.
náklady bank
V otázce hrazení nákladů bankám zvažuje Komise obě možnosti: platit i neplatit bankám za obstavení účtů. Ministerstvo spravedlnosti nejen že prosazuje povinné platby bankám, ale také klade důraz na stanovení jednotné výše tohoto poplatku v rámci celé EU. Nedá se však říct, že by náklady bank v rámci celé EU byly stejné. Je třeba zvažovat, zda obstavení účtu není pouze výkonem součinnosti právnické osoby, která by tedy měla být zákonnou povinností bank bez nároku na náhradu. [Pozn.: pro trestní řízení banky zajišťují již nyní zablokování účtů zdarma]
uspokojování věřitelů
Problematickým by mohlo být i uplatnění principu obstavování a uspokojování věřitelů na základě časové posloupnosti, jak navrhuje Ministerstvo spravedlnosti. Domníváme se, že přestože v zákoně č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, se tento princip uplatňuje, poměrné obstavování a uspokojování by v přeshraničních případech lépe zajistilo rovnost všech věřitelů.
Závěrem:
Domníváme se, že realizace evropského příkazu pro obstavení bankovního účtu by mohla znamenat pozitivní přínos pro vymáhání pohledávek v rámci EU, ale že je třeba pečlivě zvážit, jakou konkrétní formu a účinky by vzhledem k výše uvedenému státoprávnímu aspektu dané problematiky tento příkaz měl mít.
Zakotvením přímého účinku evropského příkazu by došlo k prvotnímu prolomení prostoru, který až doposud nespadal do rámce EU – tj. oblast výkonu rozhodnutí. V tomto konkrétním případě je třeba zvážit:
- zda souhlasit či nesouhlasit s bezprostřední závazností cizozemského rozhodnutí, které zavazuje vnitrostátní subjekt k předběžnému opatření nebo trvat na uznání národním orgánem.. Zde doporučuji trvat na uznání nár.orgánem
- zda souhlasit či nesouhlasit s bezprostředním výkonem exekuce na základě rozhodnutí vydaného jiným orgánem než orgánem ČR nebo trvat na uznání národním orgánem či trvat přímo na nutnosti žádat o rozhodnutí o nařízení exekuce národní orgán). Zde doporučuji žádat o rozhodnutí o nařízení exekuce národní orgán.
Domnívám se, že ostatní záruky ochrany dlužníka tak, jak jsou uvedeny gestorem, jsou dostačující.
Doporučení
Senát PČR
I. se domnívá,
že realizace evropského příkazu pro obstavení bankovního účtu by mohla znamenat pozitivní přínos pro vymáhání pohledávek v rámci EU, ale že je třeba pečlivě zvážit, jakou konkrétní formu a účinky by vzhledem státoprávnímu aspektu dané problematiky tento příkaz měl mít;
II. doporučuje
1. trvat na nutnosti uznávání příkazů pro obstavení (opatření rozhodnutí doložkou vykonatelnosti);
2. zakotvit uznávání příkazů pouze jako instrument s blokačním účinkem;
3. vztáhnout evropský příkaz o obstavení pouze na případy s přeshraničním prvkem;
4. trvat na zárukách k ochraně dlužníka, které vláda navrhuje;
III. žádá
vládu, aby jej informovala
1. o výsledcích konzultačního procesu, který byl vydáním zelené knihy zahájen;
2. o návazných iniciativách Evropské komise.
|
Zelená kniha o zlepšení účinnosti výkonu soudních rozhodnutí
