K informaci vlády České republiky o dosavadním postupu a závěrech mezivládní konference Evropské unie k návrhu smlouvy zakládající ústavu pro Evropu
Vážené kolegyně, vážení kolegové, já také vítám, že tu můžeme vést diskusi, ve které můžeme vyjádřit svá stanoviska k návrhu Evropské ústavní smlouvy a že můžeme dát patřičnou zpětnou vazbu vládě, jejíž představitelé jsou zde přítomni.
Domnívám se, že zákonodárci a komory parlamentu jsou zde od toho, aby předvídali potenciální problémy anebo i rizika, upozorňovali na ně a popř. činili nějaká opatření. Já bych vám chtěl dát své stanovisko a upozornit na problémy, které může přinést tato ústavní smlouva.
Samozřejmě existují důvody pro další evropskou integraci. Byly tady často citovány. Já osobně vnímám, že jedním z nich je také např. pokročilé vytváření hospodářského prostoru, kdy by další integrace usnadnila řadu aktivit spojených s mezinárodním obchodem (např. zavedení eura). Unie může získávat i větší mezinárodní kredit, pokud bude více integrovaná. Toto všechno chápu.
Víme, že i pojem sjednocená Evropa, Evropa míru a spolupráce je velice povznášející a řada lidí to bere takto citově. A to je hlavní důvod jejich rozhodování. My jsme tu ale víceméně proto, abychom šli více do hloubky. Já se domnívám, že rychlá politická integrace, dále urychlená tímto návrhem nové ústavní smlouvy, má svá rizika. Ta současná představují soustředění větší moci do rukou největších států. Dále skryté předávání kompetencí v oblastech, kde by státy mohly samy pružněji řešit své problémy např. s nezaměstnaností nebo s hospodářským růstem. To se týká např. daňové politiky nebo trhu práce. Velkým deficitem je malá role národních parlamentů při kontrole evropských zákonodárných procesů.
Politická integrace evropských států je samozřejmě legitimní otázkou, jak se tento pojem používá. Já tím mám na mysli, že nelze mít - a já taky nemám nic proti tomu - pokud někdo bude chtít rychlou politickou integraci, sjednocení nebo federální Evropu - ale má na to právo a bude mít na to právo o tom hlasovat třeba v referendu anebo i zde. Podstatné je však, aby k rozhodování nedocházelo bez dostatečné diskuse. Navíc při posuzování komplikovaného víceúrovňového systému rozhodování, který znesnadňuje občanům demokratickou kontrolu a znejasňuje politickou odpovědnost, a to ještě v uměle vyvolané atmosféře časové tísně.
Návrh Evropské ústavy je pokračováním procesu opakované revize smluv. Metoda opakovaných revizí vytváří velmi komplikovaný a pro občany málo srozumitelný celek. Původní zadání z Lakenu pro Konvent vyslyšelo volání po zjednodušení a zprůhlednění smluvních dokumentů a vytvoření jednoho přehledného textu. Tento se však příliš nezdařil a systém tak zůstává podle mého mínění nadále zmatečný. Zmatečný proto, že díky nepřehlednosti a komplikované provázanosti jednotlivých částí ústavní smlouvy, se obtížně nalézají plné důsledky jednotlivých ustanovení a navíc systém kompetencí není dále jasný.
Ve srovnání s dosavadními smluvními dokumenty přináší návrh Ústavy do integračního procesu další dimenze. Za pozornost stojí zejména 4 oblasti. Za prvé jsou to symbolické a deklaratorní změny, za druhé změny ve vyvažování rozdílů mezi zeměmi, za třetí předávání dalších kompetencí unii (někdy ve skryté formě, jindy zjevné). A dále začlenění Charty základních práv a svobod a její právní závaznost.
1) Symbolické a deklaratorní změny
Pokud bych mohl něco říci k symbolickým a deklaratorním změnám, pak novými funkcemi a použitím samotného pojmu "ústava" by byly zvýrazněny některé vnější znaky, které umožňují chápat unii jako stát. To se týká zejména funkce ministra zahraničních věci a předsedy Evropské rady (evropský prezident). Už tu bylo řečeno, že od toho pomalu ustupuje; od funkce ministra zahraničních věcí. Přesto je vhodné dodat, že není ve světě zvykem, aby někomu jinému, než členovi vlády byl přidělen titul ministr. To se týká pouze vlád. A komise není vládou v žádném smyslu.
Pokud někdo chce z unie mít stát, chápu to. Nemělo by se to ale zakrývat takovýmito pojmovými kličkami.
2) Vyvažování rozdílů mezi zeměmi
Další oblast, o které jsem se zmínil, je vyvažování rozdílu mezi zeměmi. Zde jde o nový systém většinového hlasování v Evropské radě a změna počtu komisařů, tzn. ne pro každou zemi jednoho. To vede k opuštění stávajícího principu vyvažování nerovností členských zemí i zásady reprezentace všech zemí v klíčových orgánech unie. Opuštění stávajícího systému vážených hlasů v Evropské radě ve prospěch určování váhy podle počtu obyvatel znevýhodňuje malé státy.
Pokud je v návrhu ústavy pro Evropu to, že změna hlasování v Radě ministrů bude po r. 2009 taková, že pro usnesení musí být 50 % států reprezentujících 60 % obyvatelstva, pak to bude mít např. následující důsledky: Pokud jakýkoliv počet států reprezentujících přes 40 % obyvatelstva něco nebude chtít, pak daná věc neprojde. Jinak řečeno, blokační menšinu 40 % obyvatel může mít Německo plus Francie plus další větší stát jako je Itálie, Británie nebo Španělsko. Budou procházet různá opatření, ale nikdy nemusí projít to, co nebudou chtít tyto státy. Pak směřování bude právě ve směru vůle těchto států, nebo přesně nikdy proti nim, což je možná totéž.
Přestože předchozí systém byl podobný, nabývá velikost blokační menšiny nyní většího významu vzhledem k tomu, že je v návrhu daleko větší možnost využívání kvalifikované většiny v Evropské radě a v Radě ministrů
C) Předávání dalších kompetencí Unii
V návrhu ústavní smlouvy se dá vysledovat celá řada mechanismů, které povedou k předávání dalších kompetencí. Týká se to již působnosti unie, čl. 9 první části, kdy unie může vyvíjet činnosti v oblastech, které nespadají do její výlučné působnosti a role národních parlamentů při kontrole její legislativní činnosti je jen symbolická. Dále se rozšiřuje oblast tzv. sdílených kompetencí, čl. 13, část 1., kde si tyto kompetence může unie podle vlastního uvážení převzít sama. Přechodová klausule, o které tu bylo hovořeno dvakrát, to je článek 24 v první části, představuje zavedení kvalifikované většiny při rozhodování Rady ministrů bez ratifikace národními parlamenty. Dále většinové hlasování v řadě případů může narušit suverenitu v oblasti daní, v oblasti energetických zdrojů, kultury apod.
Zkusím dát několik příkladů těchto změn kompetencí, o kterých jsem se zmínil.
k působnosti unie /I-9/
Např. v působnosti unie, v návrhu ústavní smlouvy je dáno, že unie vyvíjí činnost v oblastech, které nespadají do její výlučné působnosti, tedy kdy cíl zamýšlené činnosti nemohou uspokojivě dosáhnout členské státy, a kdy ho lze dosáhnout lépe na úrovni unie. Kdo a jak rozhodne, co je a co není uspokojivé, zda lze něčeho dosáhnout lépe, to již zde není uvedeno. Zde je možné uvést a využít pouze protokol o používání zásady subsidiarity a proporcionality. Z tohoto protokolu pak zjistíme, že to je komise, která o tom rozhoduje a je jen na ní, zda při výhradách národních parlamentů svůj návrh zachová či nikoliv. Na rozdíl od stávajícího Amsterodamského protokolu o subsidiaritě zde navíc chybí jasná kritéria takovéto posuzování.
ke sdíleným pravomocem /I-13/
Rozšiřuje se oblast tzv. sdílených pravomocí, čl. 13, část první, kdy pravomoci, ve kterých sice může konat i EU i členské státy, ale členské státy pouze v případě, že se EU rozhodne nekonat. Pokud se unie o danou oblast nezajímá, můžeme si dělat zákonné předpisy sami. V okamžiku, kdy se unie rozhodne vydat zákon, rozhodnutí nebo předpis, dochází k dalšímu omezení naší suverenity. Předpis unie má přednost před naší legislativou. Fakticky se tady jedná o rozšíření kompetencí unie právě o tyto sdílené pravomoci.
Pokud bych dal příklad dopadu sdílených pravomocí na ČR např. v sociální oblasti, nalezl jsem poměrně zajímavý článek. Je to článek č. 104 v části III, a z toho vyplývá, že by EU mohla většinovým hlasování diktovat např. ČR omezení propouštění nebo dokonce povinnou účast odborářů na řízení firem. Slyšeli jste dobře - v čl. 104 je napsáno, že evropský rámcový zákon může stanovit minimální požadavky v oblasti (teď jsou citovány), a jedna z nich je zastoupení a kolektivní obrana zájmů pracovníků a zaměstnavatelů včetně společného řízení. Nezpochybňuji evropskou integraci, ale upozorňuji na jistá rizika, že může být rámcový zákon, který nás donutí, byť je to absurdní a málo pravděpodobné, ke společnému řízení firem, předpokládám s odboráři.
Klausule flexibility /I-17/
Dále je zde klausule flexibility, která zde již byla zmíněna, je to čl. 17 v I. části. Tato doložka dává možnost přijmout na unijní úrovni "nezbytná opatření", i tehdy, pokud k tomu ústava neposkytuje explicitní zmocnění, a to v rámci unijní politiky. Tento postup dosud podle platných smluv byl možný jen k dosažení cílů vnitřního trhu. Má být nyní rozšířen i na oblast ostatních politik. Zde dochází k prolomení suverénního oprávnění členských států rozhodnout o tom, jaké kompetence svěří Evropské unii.
Již zde bylo řečeno na začátku, že zde je pochybnost, zda je to v souladu s naším ústavním pořádkem.
Z vágní formulace povinnosti komise upozornit na takový návrh národní parlamenty bez stanovení formy takového upozornění, je možné jen obtížně vyvodit, zda a za jakých okolností by bylo také nesplnění takové povinnosti důvodem pro napadení takového aktu ex post soudní cestou.
přechodová klausule /I-24/
Poslední z této oblasti, kterou chci zdůraznit, je přechodová klausule. Zde se jedná o přechod na rozhodování v Radě ministrů kvalifikovanou většinou bez nutnosti ratifikace této změny v členských státech. Je to čl. 24, I. část. S touto klausulí již nesouhlasí, jak jsem se dozvěděl, Irsko, Španělsko, Švédsko. Zde se vlastně předpokládá změna ústavy, resp. ústavou zakotvené procedury exekutivní cestou. Podstata je v tom, že rozhoduje Evropská rada mimo předpokládaný postup pro změny ústavy podle čl. IV-7 této smlouvy. To je výrazné omezení práv národních parlamentů, které by byly vyřazeny z rozhodnutí o změně hlasování. Je zde pouze povinnost informovat národní parlamenty, ale to je jen symbolický prvek.
D) Začlenění Charty základních práv a svobod a její právní závaznost
Poslední část, kterou bych chtěl zmínit, je začlenění Charty základních práv a svobod a její právní závaznost. Diskuse o právní povaze Charty se stala jedním z kontroverzních témat Konventu o budoucnosti Evropy. Charta obsahuje, jak již bylo řečeno nejen klasická subjektivní základní práva, jak je známe z Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ale i řadu práv hospodářské a sociální povahy, převzatých z Evropské sociální charty, která obsahuje spíše sociální vymoženosti odvislé od stavu hospodářství. K Chartě jako ke zdroji práva a k její vymahatelnosti existují navíc protichůdné interpretace.
Jedna říká, že Charta základních práv a svobod vlastně neznamená zásadní změnu oproti současnému stavu, protože v jednom z jejích ustanovení se praví, že může být vykládána pouze v souladu s národními ústavními tradicemi, které jsou používány v té které zemi podle čl. 51, 52, části II. této ústavní smlouvy.
Druhá interpretace říká, že to není celá pravda, protože judikát Evropského soudního dvora je závazný, stává se de facto součástí primárního práva a členské země jsou povinny upravit svůj právní řád v jeho duchu. Evropský soudní dvůr vykládá evropské právo dosti široce, a to ve prospěch EU, takže se můžeme dostat do situace, kdy soudní dvůr by se mohl stát fakticky spoluautorem např. pracovního práva nebo nějakých sociálních zákonů, anebo zákonů o zdravotní péči jen proto, že bude svým způsobem interpretovat ustanovení této Charty a bude k tomu vynášet závazné judikáty.
V Chartě neexistuje jednoznačné rozlišení mezi "právy" a "principy", jak již zde bylo také řečeno, které mají spíš aspirační charakter, a díky obavám Británie, aby příliš široká interpretace Charty nevedla k uznání nových práv, se dostala do preambule Charty klauzule v tom smyslu, že bude při jejím výkladu zohledněn komentář zpracovaný předsednictvem Konventu. Ani tento komentář však neobsahuje dostatečné rozlišení charakteru vymahatelnosti jednotlivých kategorií práv, ani jasné odlišení práv principů a aspirací.
Děkuji vám za pozornost a jen jsem poukázal na některé potenciální problémy, které s touto smlouvou souvisejí. Děkuji.
|
vystoupení k informaci vlády o postupu při návrhu ústavy pro Evropu /11. schůze/
