zpravodajská zpráva pro VEU Senátu PČR
Návrh SMĚRNICE Evropského parlamentu a Rady o bezpečnostním managementu dopravní infrastruktury
N 98/05
Předkládá: RNDr. Miroslav Škaloud, zpravodaj VEU
28.2.2007
Dokument Rady : 13874/06 z 12. 10. 2006
Dokument Komise : COM(2006) 569 z 5. 10. 2006
Senátní tisk: N 98/05
Úvod
Návrh směrnice je předkládán Komisí na základě Bílé knihy evropské dopravní politiky do roku 2010 (z roku 2001) a Evropského akčního programu pro bezpečnost silničního provozu (2003), ve kterých Komise oznámila, že podnikne kroky v oblasti bezpečnosti silničního provozu, a dále na základě výzvy Evropského parlamentu (2001), který Komisi vyzval, aby poskytla pokyny pro správu vysoce rizikových úseků a audity bezpečnosti silničního provozu.
V roce 2001 si Evropská unie stanovila cíl snížit počet úmrtí na evropských silnicích do roku 2010 na polovinu. Podle závěrů průvodního dokumentu k tomuto návrhu směrnice představují v dnešní době silniční infrastruktura a projektování silnic v rámci EU faktor, který přispívá ke smrtelným nehodám v jednom ze tří případů. Infrastruktura by tedy měla tvořit spolu s opatřeními zaměřenými na osobu řidiče a na vozidlo samotné třetí pilíř bezpečnosti silničního provozu. Zatímco v posledních dvou jmenovaných oblastech již existuje úprava na evropské úrovni, v oblasti bezpečnosti infrastruktury prozatím společný postup chybí
Cílem navrhované směrnice je, aby byly v rámci budování silnic transevropské sítě (TEN) promítnuty jisté aspekty bezpečnosti do všech fází plánování, projektování i faktického provozu silniční infrastruktury. Návrh se soustřeďuje na tyto čtyři procedury: provádění dopadových studií silniční bezpečnosti při výstavbě nových či modernizaci starých silničních tratí; provádění bezpečnostních auditů, které by měly zajistit nezávislou kontrolu dodržování příslušných norem; efektivní řízení bezpečnosti dopravní sítě, který by se měl soustřeďovat na krizové oblasti a bezpečnostní inspekce jako součást pravidelné údržby silnic. Tato opatření již v mnoha členských státech různým způsobem fungují. Cílem směrnice je na jedné straně zavést jistý druh hodnocení v rámci celé EU, přičemž v souladu s principem subsidiarity bude členským státům ponechána volnost při stanovení technických požadavků a možnost uchovat v platnosti stávající opatření
Nejedná se o harmonizaci, o té se již předem důvodová zpráva zmiňuje, že by nebyla členskými státy přijata a příslušnou Radou odsouhlasena. Je proto zvolen speciální systém typu pokynu pro členské státy - sami si zvolte nějaký systém dalšího prověřování, dalšího posuzování a sepisování zpráv a udělejte to pro všechny fáze přípravného procesu výstavby silniční sítě, dále provádějte kontroly podle jistého rámce a dávejte pravidelně zprávy do Bruselu a to podle právních a správních přepisů, které si členské státy samy zvolí.
Souhrny a komentáře k jednotlivým částem směrnice
Směrnice obsahuje čtyři hlavní postupy při řízení bezpečnosti dopravní infrastruktury.
1) Hodnocení dopadů bezpečnosti silničního provozu:
Je zde povinnost jakéhosi hodnocení dopadů bezpečnosti silničního provozu, které by mělo obsahovat všechny příslušné informace potřebné pro analýzu poměru nákladů a přínosů u různých hodnocených alternativ (bezpečnostních opatření). Co je bezpečnostním opatřením je na daném členském státu. Podle směrnice se hodnocení dopadů bezpečnosti silničního provozu se provede ve fázi počátečního plánování před schválením projektu infrastruktury v souladu s kritérií stanovenými v příloze I. Tato kritéria jsou např.: cíle bezpečnosti silničního provozu, analýza dopadů navržených alternativ, srovnání alternativ, včetně analýzy poměru nákladů a přínosů a předložení nejlepšího řešení. Přičemž je třeba zohlednit: počet smrtelných případů a nehod; výskyt průsečíků se stávajícími sítěmi (výjezdy, dopravní uzly, úrovňová křížení tratě); množství účastníků silničního provozu, kteří jsou znatelněji vystaveni nebezpečí (chodci, cyklisté, řidiči motorek) a dopravní toky (počet vozidel podle typu).
Komentář
Není zřejmé, zda návrh klade nějaké požadavky na zpracovatele tohoto hodnocení, ani z návrhu směrnice neplynou dopady výsledků hodnocení na výběr konkrétního projektu. Zda musí být vybrána nejbezpečnější varianta, či nikoliv, popř. jaká kriteria se uplatní při výběru varianty projektu. Zároveň není zřejmé, zda toto hodnocení má být posuzováno státními úřady v rámci stavebního řízení. Je tedy zadání rámce činností poměrně široké.
2) Audity bezpečnosti
Je navrhován audit bezpečnosti silnic, který by měl být prováděn souběžně s procesem projektování a výstavby silnic. Audit se má provádět ve fázi posuzování proveditelnosti, ve fázi návrhu projektu, ve fázi podrobného návrhu, ve fázi předcházející zahájení provozu a ve fázi počátečního provozu. Tento audit spočívá v tom, že je zde povinnost zohlednit význam cca 21 prvků pro bezpečnost (např. osvětlení, dopravní značení, vybavení krajnic, ..) a uvést je v auditorské zprávě. Pokud auditor má za to, že odhalil "nebezpečné prvky" může dát návrh na nápravné opatření.
Komentář
Není jasné komu budou tyto zprávy směřovány (např. zda státním orgánům v rámci stavebního řízení) a zda budou závazné.
Vzniká zde nepochybně další povinnost nad rámec stávajících právních a správních předpisů. Významným rysem tohoto hodnocení je vytváření zpráv a hodnocení. To bude vyžadovat posuzovatele - auditory, kteří budou tvořit blíže neurčené reporty ve fázi posuzování proveditelnosti, ve fázi návrhu projektu, ve fázi podrobného návrhu, ve fázi předcházející zahájení provozu a ve fázi počátečního provozu. Jediné upřesnění je zde to, aby vzali v úvahu celkem 21 indikátorů - tj. okolností, o kterých lze uvažovat, že mohou mít vliv na bezpečnost, tj. oblastí, které nesmí posuzovatelé opomenout, (např. autobusové a tramvajové zastávky, silniční/železniční úrovňová křížení tratě, čitelnost dopravních značek a značení ...). Jak je vzít v úvahu to již směrnice neříká. Neříká také co dělat, pokud již takovéto okolnosti při přípravě tras již brány v úvahu dávno jsou. Připomíná to posuzování podle EIA, je pouze neurčitější.
3) Kontrola bezpečnosti silničního provozu
V rámci tohoto bloku má být sledován vývoj bezpečnosti silničního provozu - tzn. má být prováděn každoroční přezkum provozu silniční sítě v souladu s přílohou III (tj. určení rizikových úseků, evidence počtu smrtelných nehod, posouzení okolností, jako jsou padající kameny nebo přilnavost vozovky, vytváření návrhů na nápravná opatření.atd.).
Komentář
Řada opatření v rámci těchto kontrol je zjevně byrokratická. Např. výpočet standardních a skutečných společenských nákladů v souvislosti s haváriemi na každý kilometr úseku, který by měl být podkladem pro rozhodování o dalších auditech. Je zřejmé, že již v současné době jsou známy kritické úseky, je však věcí dostupnosti prostředků na jejich úpravu, nikoliv nedostupnost podkladů o "potenciálu snížení nákladů na daný km silnice".
4) Provádění bezpečnostních kontrol
Členské státy mají provádět blíže neurčené kontroly, které se mají skládat z běžných kontrol a z kontrol prací na silnicích. Při těchto kontrolách má jako vodítko posloužit jako v předchozím případě příloha III. - tj. sezanam některých okolností, majících vliv na bezpečnost, viz výše.
Komentář
Není zřejmé, zda se jedná o kontroly v běžném slova smyslu, tj. o postup veřejných orgánů směřující ke zjištění, zda jsou splněny povinnosti uložené právními předpisy nebo zda se jedná o další variantu hodnocení bezpečnosti již provozovaných silnic sítě TEN.
5) ostatní povinnosti
Pět let po vstupu této směrnice v platnost a poté každé čtyři roky podávají členské státy Komisi zprávu o provádění této směrnice. Zpráva bude muset obsahovat popis organizační struktury odpovědné za provádění pokynů; informace o postupech při výpočtu společenských nákladů vzniklých v důsledku nehod (s tím, že bude moci v budoucnu přijmout společný formát těchto údajů).
Komentář
Lze mít pochybnosti o smysluplnosti požadavku na zasílání „informací o sazbách, postupech a nákladech vzniklých v důsledku nehod. Není zřejmé, za jakým účelem chce EK tyto informace shromažďovat. Pokud není stanovena jednotná metodika pro výpočet společenských nákladů, pak jsou tyto údaje pro EK v zásadě bezcenné, neboť z nich nemůže nic zásadního odvodit (může jen zkontrolovat, zda se tento výpočet provádí, ale k tomu nemusí znát postupy
Členské státy mají dále zajistit osnovy odborné přípravy pro auditory bezpečnosti silničního provozu, jejich přípravu.
Závěr:
Komise ve snaze o zvýšení bezpečnosti provozu na silnících transevropské sítě (TEN), došla k závěru, že by bylo zapotřebí učinit nějaké evropské opatření. Navrhovaný produkt, však není ani návrhem na harmonizaci ani doporučením, je zcela novým prvkem při vzájemném slaďování postupů. Stručně by se dal charakterizovat metodou - respektujte rámcové hlediska (obecně směřující ke zvýšení bezpečnosti a o kterých musí vědět každý, kdo se zabývá výstavbou silnic), zahrňte si to do právního a správního řádu dle vlastního uvážení a dávejte pravidelně zprávy do Bruselu.
Nedomnívám se, že je takovéto směrnice zapotřebí. Přestože Komise odhaduje dopady směrnice na snížení počtu obětí silničních nehod v EU o 600 případů a počet zraněných snížených přibližně o 7 000 případů ročně, mohou si členské státy zajistit vyšší bezpečnost silnic i bez této směrnice. Jednotlivé členské státy tak jak se bude vyvíjet jejich potřeba zvyšovat bezpečnost silničního provozu si do právního řádu mohou sami zabudovávat příslušné regulace a to v závislosti na svém hodnocení přínosu příslušných administrativních postupů.
Nelze nepřipomenout i skutečnost, že 19.2.2007 Rada ministrů pro konkurenceschopnost podpořila návrh Komise na omezování administrativní zátěže v stávajících nařízeních EU o 25% a to během následujících pěti let. Zde je jak se zdá jedna z příležitostí si omezování zátěže vyzkoušet. (Komise odhaduje, že administrativní zátěž, kterou svými zákony vytvářejí vlády členských zemí, dosahuje přibližně 3,5% HDP Evropské unie).
Negativa zátěže byrokracie v ČR a to navíc související právě s výstavbou rychlostních komunikací a dálnic jsme si již mohli prakticky vyzkoušet. Stala se totiž důvodem předlohy zákona, který měl administrativní složitost schvalování, byť nepříliš korektním způsobem, omezit. Jednalo se o zákon "o výstavbě dálnic a rychlostních silnic ..", (projednáván v Senátu 6.5.2005 - senátní tisk 55 z 5 období). V důvodové zprávě tohoto zákona bylo uvedeno, že byrokracie je již tak rozsáhlá, že je v podstatě statisticky nemožné v řízení při povolování stavby neudělat chybu. Dochází tedy k neúnosnému prodlužování procesu přípravy prakticky všech staveb dálnic a rychlostních silnic, a to nikoliv z důvodu věcných či technických problémů navrhovaných řešení těchto staveb, ale z titulu nedostatků v právním řádu a z důvodu procesních chyb v obrovském množství podkladových řízení při jejich výstavbě.
To vše se odehrává na pozadí skutečnosti, že rozsahem provozovaných dálnic silně zaostáváme za vyspělými zeměmi EU. Hustota dálniční sítě v ČR činí 6,5 km/1000 km2, zatímco hustota dálniční sítě ve vyspělých zemích Evropy se pohybuje v rozmezí 14,1 (Velká Británie) až 55,1 km/1000 km2 (Belgie).
Doporučení
Senát PČR
1. konstatuje,
že návrh směrnice vychází z dobrého úmyslu, ale vykazuje mnoho nepřesností a byrokratických komponentů, které budou komplikovat jeho případnou implementaci do českého právního řádu;
2. je toho názoru,
že sběr informací o stavu bezpečnosti komunikací v rámci transevropské dopravní sítě (TEN-T) a jejich následné zasílání Evropské komisi ke zvýšení bezpečnosti silničního provozu nepřispěje;
3. bere na vědomí
německým předsednictvím a Komisí vypracovaný návrh změn původního textu směrnice, který vykazuje jistý pokrok směrem k odstranění nadbytečných administrativních požadavků;
4. domnívá se
však, že k dosažení cíle stanoveného v návrhu směrnice je vhodnější forma doporučení, přičemž se pozastavuje nad tím, že možnost tohoto řešení Evropská komise neuvážila při zpracování dopadové studie k návrhu;
II.
preferuje
nepřijímat uvedenou iniciativu jako směrnici, ale záměry Komise sdělit členským státům pouze jako doporučení – pokud bude většina členských států trvat na vydání směrnice, pak doporučuje, aby její přílohy byly indikativní;
III.
žádá
vládu, aby jej informovala o tom, jakým způsobem toto stanovisko zohlednila, a o dalším vývoji projednávání.
|
Návrh SMĚRNICE o bezpečnostním managementu dopravní infrastruktury
