Zpravodajská zpráva pro VEU
k testu dodržování principu subsidiarity (Třetí železniční balíček)
Předkládá: RNDr. Miroslav Škaloud, zpravodaj výboru pro evropské záležitosti
Konference evropských výborů parlamentů (COSAC) v říjnu 2004 rozhodla o spuštění „pilotního projektu“ kontroly dodržování principu subsidiarity v aktech evropského práva a to v modelu navržené ústavní smlouvy.
Podle současného stavu daného Smlouvou o založení ES (čl. 5) „vyvíjí v souladu se zásadou subsidiarity Společenství činnost jen tehdy a potud, pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy a mohou být z důvodů rozsahu či účinků navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím.“
Kontrola subsidiarity podle návrhu ústavní smlouvy
Návrh ústavní smlouvy EU nově počítá s tím, že národní parlamenty by měly sledovat, zda právní akty v oblasti sdílených kompetencí podle jejich názoru vyhovují podmínce subsidiarity. Konkrétně to znamená (podle protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality připojeného k návrhu ústavní smlouvy), že:
> podávání námitek je omezeno na 6 týdnů následujících po zaslání návrhu legislativního aktu (tj. ještě před schválením daného aktu - ex ante)
> poté (ex post) je možné vznést námitky prostřednictvím žaloby k Evropskému soudnímu dvoru. Žalobu může podat pouze vláda, nikoliv parlament.
> povinnost komise vzhledem k výtkám parlamentů je následující
- pokud se ozve méně nežli třetina parlamentů, Komise se nemusí námitkami zabývat
- pokud se ozve alespoň třetina parlamentů, Komise se musí námitkami zabývat, ale nemusí je v konečném rozhodnutí akceptovat. (pozn.: každý národní parlament má dva hlasy..)
> prakticky tedy Komise nemusí brát námitky parlamentů v úvahu, pokud si to dostatečně zdůvodní. Neexistuje tu právo národních parlamentů cokoliv zvrátit, ale jen možnost jí přimět ke změně návrhu, pokud to Komise uzná za vhodné.
> návrhy evropských legislativních aktů může podávat: Komise, EP, skupina členských států, Soudní dvůr, Evropská centrální banka, Evropská investiční banka,
> každý legislativní akt bude doplněn "doložkou subsidiarity“, tj. odůvodněním, proč je efektivnější přijmout určité opatření na evropské a nikoli národní úrovni
Problémy při posuzování subsidiarity
Posuzování subsidiarity, tj. výklad toho, co lze lépe vyřešit na úrovni nadnárodní, se zdá být v některých případech intuitivně bezproblémové. Např. stavba transevropských dálnic či železnic, nebo boj proti mezinárodnímu zločinu. Na druhé straně řada otázek, týkajících se toho, zda ty, či ony věci by se měly řešit, nebo být ponechány na národní úrovni, představuje otázku politickou - např. opatření, které by měly mít vliv na daně, sociální zákonodárství, pružnost pracovních vztahů atp. Ty byly až dosud vždy předmětem politického soutěžení na národní úrovni a měly by tam zůstat. Zde si považuji roli národních parlamentů jako potenciálního korektora evropské legislativy za významnou. Zrovna tak za důležitou považuji možnost využít aplikace principu subsidiarity na redukci zbytečných norem jako jsou např. ty, které se týkají velikosti ovoce nebo bezdotykových baterií na školních toaletách. Nedomnívám se, že by právě ony byly nutné k zajištění cílů EU.
Třetí železniční balíček
K testování principu subsidiarity byl vybrán soubor norem - tzv. třetí železniční balíček skládající se z 1 komunikačního dokumentu a 4 návrhů legislativních aktů. Simulace pilotního projektu probíhá tak, že 1. března byl balíček rozeslán národním parlamentům. Na půdě parlamentních komor by následně mělo probíhat jednání o souladu předložených aktů s principem subsidiarity dle ustanovení jednacích řádů, které určují způsob projednávání dokumentů evropského práva. Zákonodárné sbory by přitom měly přezkum zakončit 12. dubna 2005 tak, aby následně mohla být odeslána sekretariátu COSAC zpráva o hodnocení železničního balíčku z hlediska jeho souladu s principem subsidiarity.
K jednotlivým směrnicím a nařízením:
a) COM 132 směrnice kterou se mění směrnice Rady 91/440/EHS o rozvoji železnic Společenství
Tato směrnice nepřináší pro ČR žádné problémy. Směrnice definuje koncepci mezinárodní osobní železniční dopravy a zakotvuje zásadu otvírání přístupových práv do 1.1.2010. Přístupová práva mohou být omezena pouze v případě tras, které podléhají smlouvě o poskytování veřejné služby. Návrh plynule navazuje na již dříve přijaté právní akty, jejichž cílem je dosáhnout liberalizace železniční dopravy.
b) COM 142 směrnice o certifikaci pracovníků vlakových čet odpovědných za vedení lokomotiv a vlaků na železniční síti Společenství
K této směrnici má ČR prostřednictvím ministerstva dopravy několik zásadních připomínek. Směrnicí mají být zavedeny dva nové dokumenty: licence strojvedoucího a harmonizované doplňkové osvědčení. Strojvedoucí bude moci řídit vlak pouze po síti, na kterou má platnou licenci i osvědčení. Jednou z výhrad ČR je, že Směrnice počítá s postupnou certifikací všech strojvedoucích v každém členském státě, bez ohledu na to, zda konkrétní strojvedoucí operuje jen vnitrostátní nebo i mezinárodní spoje. K naplnění cíle směrnice by stačilo certifikovat jen strojvedoucí na mezinárodních spojích. Dalšími výhradami jsou: kategorizace strojvedoucích není vhodná, úpravu certifikace současných strojvedoucích považuje ČR za zčásti duplicitní, navrhovaná lhůta pro vydání průkazu způsobilosti (3 týdny) je v rozporu s příslušnými ustanoveními našeho správního řádu (30 dní);
Je z těchto důvodů přijetí směrnice v rozporu s principem subsidiarity? Jako celek je patrně akceptovatelná, lze však uvažovat o zúžení certifikace strojvedoucích pouze na ty, kteří slouží na mezinárodních spojích.
c) COM 143 nařízení o právech a povinnostech cestujících v mezinárodní železniční dopravě
Toto nařízení obsahuje ustanovení o minimálních požadavcích na informace, které mají být poskytovány cestujícím před jízdou, během jízdy a po jízdě, o smluvních podmínkách, o odpovědnosti železničních společností v případě nehod, zpoždění nebo zrušení spojů, o podmínkách, za kterých je nutno poskytnout asistenci osobám se sníženou pohyblivostí. Návrh nařízení ve značné míře obsahuje úpravu záležitostí v současnosti regulovaných mezinárodním právem – Úmluvou o mezinárodní železniční přepravě (COTIF).
Mezi závažné výhrady ministerstva dopravy patří Vztah nařízení k Úmluvě COTIF a jejich vzájemná slučitelnost, ustanovení týkající se odpovědnosti dopravce za následné škody, náhrady za zpoždění, odpovědnost za ztrátu nebo poškození příručních a cestovních zavazadel a asistenční služby.
Konkrétní výhrady jsou následující: výše náhrady škody poskytované dopravcem. Ta je odvislá od různé cenové hladiny v jednotlivých členských zemích a lze tedy argumentovat, že je přiměřenější určit limit na úrovni těchto zemích při respektování vnitrostátních podmínek.
Jiným problémovým ustanovením je odpovědnost za následné škody (zpožděním, ztrátou přípoje nebo zrušením spoje bez ohledu na již poskytnutou kompenzaci podle přílohy 3). Příloha 3 směrnice deklaruje náhrady v závislosti na délce jízdy a zpoždění jako podílu zpoždění z délky jízdy. Např. při cestě trvající do dvou hodin, pokud dojde ke zpoždění 30-60 min , resp více nežli 60 min přikazuje uhradit 50%, resp. 100% ceny. Ustanovení týkající se následných škod je v rozporu s právním řádem České republiky. Případné přijetí této úpravy odpovědnosti by mohlo vést k naprosto kritickému zatížení železničních dopravců, Česko bude požadovat vypuštění článku 11 bez náhrady. ..
d) COM 144 nařízení o náhradách v případě nesplnění smluvních kvalitativních požadavků v oblasti nákladní železniční dopravy
Nařízení stanoví povinnost železničních podniků a zákazníků nákladní železniční dopravy definovat kvalitativní požadavky na služby nákladní železniční dopravy a následné náhrady v případě nesplnění kvalitativních požadavků stanovených v přepravní smlouvě. Vztahuje se na všechny vnitrostátní a mezinárodní služby v oblasti nákladní železniční dopravy uvnitř Společenství.
Česká republika je jako smluvní strana vázána ustanoveními Úmluvy COTIF. V případě přijetí tohoto nařízení by došlo ke vzniku dalšího právního řádu upravujícího oblast přepravního práva v oblasti nákladní dopravy. To by mohlo zapříčinit nejasnosti pro určování rozhodného práva pro přepravní smlouvu, stejně tak by byl nejasný vztah mezi jednotlivými právními řády. ČR navrhuje omezit účinnost nařízení pouze na mezinárodní nákladní přepravu.
Závěr a návrh usnesení
Po projednání návrhů právních aktů tvořících celek třetího železničního balíčku dospěl Výbor pro záležitosti EU k následujícímu posouzení slučitelnosti předložených norem s principem subsidiarity:
a) Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice Rady 91/440/EHS o rozvoji železnic Společenství
Návrh směrnice navazuje na již dříve přijaté právní akty Společenství směřující k liberalizaci železniční dopravy v EU. Odůvodnění předložení daného aktu Evropskou komisí je dostatečné, poněvadž dosažení sledovaného cíle, tedy otevření trhu železniční přepravy mezi členskými státy, nemůže být odpovídajícím způsobem uskutečněno samostatnou činností členských zemí Unie. Výbor pro záležitosti EU proto neshledává u návrhu této směrnice rozpor s principem subsidiarity.
b) Návrh směrnice o certifikaci strojvedoucích a vlakových čet na železniční síti Společenství V textu návrhu směrnice o certifikaci strojvedoucích a vlakových čet na železniční síti Společenství lze identifikovat některá ustanovení, která jsou v rozporu s principem subsidiarity:
I. Certifikace všech strojvedoucích v každém členském státě, bez ohledu na to, zda konkrétní strojvedoucí operuje jen vnitrostátní nebo i mezinárodní spoje, je zcela nadbytečná. Cílů směrnice by bylo možné dosáhnout pouhou certifikací strojvedoucích operujících mezinárodní spoje (cca 10% strojvedoucích), případně těch, kteří o ni projeví zájem.
II. Pro vydávání licence strojvedoucího není nutní zřizovat další orgán. Cílů směrnice je možné dosáhnout jednodušeji. Členské státy by měly mít možnost samy rozhodnout, zda vytvoří zvláštní orgán nebo použijí již existující organizační struktury.
III. Akreditace lékařů, kteří by měli provádět zdravotní a psychologické vyšetření strojvedoucích je velice nákladná a složitá a k dosažení cílů směrnice není nezbytná. Postačilo by uznání lékařů („recognition“).
IV. Harmonizace odborných zkoušek strojvedoucích předcházejících certifikaci je namístě. Jakýkoli pokus o harmonizaci odborného výcviku jako takového však není pro dosažení cílů směrnice nutný. Jde o neúměrné opatření, které by přineslo značné administrativní zatížení a vysoké finanční náklady.
Z těchto důvodů Výbor pokládá za potřebné, aby Evropská komise přezkoumala návrh směrnice a změnila příslušná ustanovení ve smyslu výše uvedených připomínek.
c) Návrh nařízení o právech a povinnostech cestujícího v mezinárodní osobní železniční přepravě
Odůvodněnost přijetí návrhu nařízení o právech a povinnostech cestujícího v mezinárodní osobní železniční přepravě z hlediska principu subsidiarity je problematická s ohledem na již existující mezinárodněprávní závazky členských států EU. Předložený návrh nařízení totiž ze značné části obsahuje úpravu záležitostí v současnosti regulovaných mezinárodním právem – Úmluvou o mezinárodní železniční přepravě (COTIF), kterou jsou vázány všechny členské země Evropské unie, které mají železnice (nikoli tedy Malta a Kypr) vyjma Estonska. Zásadním problémem, souvisejícím právě s principem subsidiarity, je tato duplicita, která by při současné absenci úpravy vztahu mezi Úmluvou a předloženým nařízením mohla vést ke snížení právní jistoty a bezrozpornosti právního řádu.
Otázka, zda „cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy“ a zda „z důvodu jeho rozsahu a účinků“ je třeba přijetí právního aktu Společenstvím, není v daném případě zodpověditelná tak, aby jednoznačně svědčila ve prospěch přijetí nové právní úpravy na úrovni Evropského společenství. Na jedné straně jsou sice posílena práva cestujících nad existující rámec, na druhé straně se však zvyšuje riziko kolize právních řádů – nadnárodní úprava zde již existuje, je však sjednána samostatně členskými státy v rámci COTIF. Adekvátním řešením by mohlo být (namísto schválení navrhovaného nařízení) přijetí směrnice odkazující na potřebu implementace podmínek COTIF do právních řádu členských států – přitom není vyloučeno rozšíření rámce oprávnění vyplývajících z této úmluvy samostatným aktem evropského práva. Reálnou variantou je rovněž prohloubení práv cestujících v rámci úmluvy COTIF, neboť členské země EU disponují na půdě OTIF hlasovací většinou.
Z výše uvedených důvodů se Výbor pro záležitosti EU domnívá, že přijetí samostatné právní úpravy na úrovní Společenství není dostatečným způsobem odůvodněno z hlediska souladu s principem subsidiarity, a doporučuje, aby Evropská komise návrh nařízení jako celek v této podobě stáhla.
d) Návrh nařízení o odpovědnosti dopravce v případě nesplnění smluvních povinností v nákladní železniční dopravě
Otazníky nad souladem s principem subsidiarity jsou jasně identifikovatelné i v případě nařízení o odpovědnosti dopravce v případě nesplnění smluvních povinností v nákladní železniční dopravě. Toto nařízení se vztahuje na veškerou nákladní přepravu v rámci Společenství, a to jak na mezinárodní tak i na národní úrovni. V případě přijetí tohoto nařízení by byla oblast přepravního práva i v rámci vnitrostátní nákladní dopravy upravena nově také v rámci unijního právního řádu. Z hlediska účelnosti přijetí takovéto normy je přitom třeba vzít v úvahu, že v řadě případů se navržená unijní úprava vymyká požadavkům vyplývajícím z již existujících mezinárodních smluvních závazků členských států Unie sjednaných v rámci COTIF. To by mohlo zapříčinit nejasnosti při určování rozhodného práva pro přepravní smlouvu, stejně tak by byl nejasný vztah mezi jednotlivými právními řády.
V daném případě by tudíž mohlo být užitečnější na samostatnou úpravu dané otázky aktem unijního práva resignovat a soustředit se na posílení již existujících mechanismů vyplývajících z COTIF. Z tohoto důvodu se Výbor pro záležitosti EU domnívá, že v daném případě není přijetí samostatné právní úpravy na úrovní Společenství dostatečným způsobem odůvodněno z hlediska souladu s principem subsidiarity, a doporučuje, aby Evropská komise návrh nařízení jako celek v této podobě stáhla.
|
Test subsidiarity v aktech evropského práva
